ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2022 року
м. Київ
cправа № 914/585/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Багай Н. О. - головуючого, Берднік І. С., Чумака Ю. Я,
секретар судового засідання - Письменна О. М.,
за участю представників:
прокуратури - Семенчука М. А.,
позивача - не з`явилися,
відповідача - Поврозника А. П. (адвоката),
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Филик Вікторії Зеновіївни
на постанову Західного апеляційного господарського суду від 05.10.2022 (колегія суддів: Плотніцький Б. Д. - головуючий, Кравчук Н. М., Скрипчук О. С.) у справі
за позовом першого заступника керівника Стрийської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Стрийської міської ради
до Фізичної особи-підприємця Филик Вікторії Зеновіївни
про зобов`язання звільнити (повернути) земельну ділянку,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. У березні 2022 року перший заступник керівника Стрийської окружної прокуратури звернувся в інтересах держави в особі Стрийської міської ради до Господарського суду Львівської області з позовом до Фізичної особи-підприємця Филик Вікторії Зеновіївни (далі - ФОП Филик В. З.) про зобов`язання звільнити (повернути) земельну ділянку.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Стрийською міською радою, незважаючи на тривале самовільне використання відповідачем земель комунальної власності та самовільне розміщення на них об`єкта містобудування, починаючи з 09.02.2021 (дати встановлення Управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Львівській області) факту самовільного зайняття ФОП Филик В. З. земель комунальної власності), не здійснюється захист інтересів держави, оскільки цей орган місцевого самоврядування за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, з позовом про повернення такої земельної ділянки не звертався.
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Ухвалою Господарського суду Львівської області від 01.08.2022 (суддя Манюк П. Т.) у справі № 914/585/22 позов першого заступника керівника Стрийської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Стрийської міської ради до ФОП Филик В. З. про зобов`язання звільнити (повернути) земельну ділянку залишено без розгляду.
2.2. Залишаючи позов прокурора без розгляду, місцевий господарський суд виходив із того, що відсутність коштів на оплату судового збору не є виключним випадком, у якому можлива заміна суб`єкта звернення до суду з компетентного органу на прокурора. Крім того, господарський суд першої інстанції відхилив доводи прокурора про те, що Стрийська міська рада не мала можливості звернутися до суду у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору. З огляду на викладене суд залишив позов без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу.
2.3. Постановою Західного апеляційного господарського суду від 05.10.2022 скасовано ухвалу Господарського суду Львівської області від 01.08.2022, а справу № 914/585/22 направлено до Господарського суду Львівської області для продовження розгляду.
2.4. Скасовуючи ухвалу господарського суду першої інстанції та направляючи справу для продовження розгляду, апеляційний господарський суд зазначив, що висновок місцевого господарського суду про недотримання прокурором порядку, передбаченого положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру", не відповідає встановленим обставинам справи. Апеляційний господарський суд встановив, що перед пред`явленням позовної заяви прокурором на виконання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" письмово повідомлено Стрийську міську раду про наявні порушення інтересів держави. З огляду на викладене апеляційний господарський суд визнав помилковим висновок господарського суду першої інстанції про те, що в цьому випадку наявні підстави для залишення позову прокурора без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
3. Короткий зміст касаційної скарги та заперечень на неї
3.1. Не погоджуючись із постановою Західного апеляційного господарського суду від 05.10.2022 у справі № 914/585/22, до Верховного Суду звернулася ФОП Филик В. З. з касаційною скаргою, в якій просить скасувати зазначену постанову апеляційного господарського суду, а ухвалу Господарського суду Львівської області від 01.08.2022 у справі № 914/585/22 залишити в силі.
3.2. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, ФОП Филик В. З. зазначає, що оскаржувана постанова апеляційного господарського суду ухвалена з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права.
3.3. Скаржник наголошує, що листи від 20.05.2021 № 14.57/05-42-1778Вих-21 та від 17.01.2022 № 14.57/05-42-325Вих-22 було направлено прокурором з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом пред`явлення позову, а тому, на думку відповідача, такі листи є запитами щодо отримання інформації. Крім того, ФОП Филик В. З. вважає, що саме органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. При цьому скаржник зазначає, що апеляційний господарський суд ухвалив оскаржувану постанову без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
3.4. Заступник керівника Львівської обласної прокуратури у відзиві на касаційну скаргу ФОП Филик В. З. просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного господарського суду - без змін. Прокурор зазначає, що спірна земельна ділянка належить до земель комунальної власності, право розпорядження якою належить територіальній громаді м. Стрий, а функції власника зазначеної земельної ділянки виконує Стрийська міська рада, яка повинна діяти в інтересах відповідної територіальної громади. Тому, на думку прокурора, Держгеокадастр у цьому випадку не наділений повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства не надають Держгеокадастру права на звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. Крім того, заступник керівника Львівської обласної прокуратури наголошує, що ще в травні 2021 року фактично було повідомлено уповноважений орган про наявні порушення інтересів держави та наявність підстав для застосування представницьких повноважень.
4. Обставини справи, встановлені судами
4.1. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що, як з`ясовано Стрийською окружною прокуратурою, в лютому 2021 року Управлінням з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Львівській області проведено перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок комунальної власності, які знаходяться за адресами: вул. Валова, 7-А, м. Стрий, Львівська область та вул. Незалежності, 29-А, м. Стрий, Львівська область.
4.2. Прокурор стверджував, що за результатами проведеної перевірки виявлено факт самовільного зайняття частини несформованої земельної ділянки комунальної власності із земель житлової та громадської забудови, що знаходиться за адресою: вул. Валова, 7-А, м. Стрий, Львівська область, шляхом розміщення на цій земельній ділянці частини торговельного павільйону на площі 0,0050 га, і це, на думку прокурора, є порушенням положень статей 122, 126, 211 Земельного кодексу України. При цьому, як зазначили суди, прокурор переконаний, що зазначене порушення вчинено ФОП Филик В. З.
4.3. Господарські суди попередніх інстанцій також установили, що на запит Стрийської окружної прокуратури від 20.05.2021 № 14.57/05-42-1778вих-21, адресований Стрийській міській раді, отримано лист Виконавчого комітету Стрийської міської ради від 26.05.2021 №3.17/33-2, який свідчить про те, що самовільне зайняття земельної ділянки комунальної власності шляхом добудови комерційного приміщення торговельного павільйону, який знаходиться за адресою: вул. Валова, 7-А, м. Стрий, Львівська область, здійснено Филик В. 3., при цьому Стрийська міська рада не видавала дозвільні документи щодо добудов комерційних приміщень.
4.4. Прокурор наголошував, що дані акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 09.02.2021 № 9-ДК/24/АП/09/01-20 щодо самовільного зайняття ФОП Филик В. 3. частини несформованої земельної ділянки комунальної власності із земель житлової та громадської забудови, що знаходиться за адресою: вул. Валова, 7-А, м. Стрий, Львівська область, шляхом розміщення на цій земельній ділянці частини торговельного павільйону на площі 0,0050 га підтверджуються листами Виконавчого комітету Стрийської міської ради від 26.05.2021 № 3.17/33-2 та від 28.01.2022 № 3.17/3-2.
4.5. Прокурор стверджував, що Стрийською міською радою, незважаючи на тривале самовільне використання відповідачем земель комунальної власності та самовільне розміщення на них об`єкта містобудування, починаючи з 09.02.2021 (дати встановлення Управлінням контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Львівській області факту самовільного зайняття Филик В. 3. земель комунальної власності), не здійснюється захист інтересів держави, оскільки цей орган місцевого самоврядування за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам за захистом в суд з позовом про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки та повернення земельної ділянки у своє розпорядження не звертався.
4.6. Крім того, прокурор зазначав, що таких заходів не вжито Стрийською міською радою, незважаючи на отримані запити Стрийської окружної прокуратури від 20.05.2021 № 14.57/05-42-1778вих-21 та від 17.01.2022 № 14.57/05-42-325вих-22, у яких повідомлялося про встановлений Управлінням з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Львівській області факт самовільного зайняття Филик В. 3. земель комунальної власності, що знаходяться за адресою: вул. Валова, 7-А, м. Стрий, Львівська область.
4.7. При цьому апеляційний господарський суд під час перегляду в апеляційному порядку ухвали господарського суду першої інстанції установив, що лист Виконавчого комітету Стрийської міської ради від 26.05.2021 № 3.17/33-2 на запит від 20.05.2021 № 14.57/05-42-1778вих-21 свідчить про те, що Стрийська міська рада не зверталася до суду з позовом до Филик В. 3. про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки комунальної власності у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору. Крім того, лист Виконавчого комітету Стрийської міської ради від 28.01.2022 № 3.17/3-2 на запит від 17.01.2022 № 14.57/05-42-325вих-22 також свідчить про те, що Стрийська міська рада не зверталася до суду з позовом до Филик В. 3. про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки комунальної власності у зв`язку з непроведенням заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо згаданого будівництва.
4.8. Отже, спір у цій справі виник у зв`язку з наявністю чи відсутністю підстав для користування земельною ділянкою. З огляду на викладене, вважаючи порушеними права Стрийської міської ради, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Заслухавши суддю-доповідача, прокурора та представника відповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не може бути задоволена з огляду на таке.
5.2. Предметом позову в цій справі є вимоги прокурора в інтересах держави в особі Стрийської міської ради до ФОП Филик В. З. про зобов`язання звільнити (повернути) земельну ділянку.
5.3. Підставою позовних вимог, на думку прокурора, є те, що ФОП Филик В. З. використовує спірну земельну ділянку без правових підстав.
5.4. Скаржник у касаційній скарзі наголошує, що листи від 20.05.2021 № 14.57/05-42-1778Вих-21 та від 17.01.2022 № 14.57/05-42-325Вих-22 було направлено прокурором з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом пред`явлення позову, а тому, на думку відповідача, такі листи є запитами щодо отримання інформації. Крім того, ФОП Филик В. З. вважає, що саме органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. При цьому скаржник зазначає, що апеляційний господарський суд ухвалив оскаржувану постанову без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
5.5. Перевіряючи доводи касаційної скарги ФОП Филик В. З., Верховний Суд зазначає таке.
5.6. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
5.7. Положення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
5.8. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
5.9. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
5.10. Верховний Суд зазначає, що системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
5.11. Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
5.12. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
5.13. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.