ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа №460/2583/19
адміністративне провадження № К/990/3433/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Рівненській області (далі - відповідач, ГУНП в Рівненській області), в якому просив суд:
- визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Рівненській області "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" від 06 вересня 2019 року № 915 в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції;
- визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Рівненській області № 230 о/с "По особовому складу" від 16 вересня 2019 року в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції; - поновити капітана поліції ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Вараського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Рівненській області з 17 вересня 2019 року;
- стягнути з Головного управління Національної поліції в Рівненській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позову позивач зазначив, що наказом Головного управління Національної поліції в Рівненській області № 230 о/с "По особовому складу" від 16 вересня 2019 року його було звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення). Підставою для видання вказаного наказу слугував наказ Головного управління Національної поліції в Рівненській області № 915 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" від 06 вересня 2019 року, яким позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Позивач вважає своє звільнення з посади незаконним, оскільки у службовому висновку від 06 вересня 2019 року відсутні пояснення безпосереднього керівника поліцейського щодо обставин справи, жодними доказами не доведено його вину та відсутнє посилання про з`ясування пом`якшуючих обставин, не враховано попередню бездоганну поведінку, заохочення та грамоти.
Позивач вказує, що комісія лише посилається на загальні норми Закону України "Про Національну поліцію", Правила етичної поведінки поліцейських, Присягу, Дисциплінарний статут Національної поліції України без конкретизації, який пункт (статтю) він порушив та якими діями. Відсутні посилання на документи які підтверджують факт вчинення ним дисциплінарного правопорушення.
Також у позовній заяві позивач вказує на те, що не отримував жодного повідомлення про прибуття для дачі пояснень, не відмовлявся від надання пояснень та фактично був позбавлений можливості будь-яким чином проявити своє право на захист.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2020 року позов задоволено у повному обсязі.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення зі служби в поліції є найсуворішим видом дисциплінарного стягнення за порушення службової дисципліни та є крайнім заходом дисциплінарного впливу. Суд першої інстанції вказав, що у висновку службового розслідування не наведено доказів вчинення позивачем будь-яких інших порушень ніж ті, які стали підставою для внесення відомостей до ЄРДР №62019240000000631. Суд першої інстанції зазначив, що висновком службового розслідування від 22 серпня 2019 року встановлено, що в діях працівників Вараського ВП відсутній склад дисциплінарного проступку, відповідно посилання у висновку розслідування від 06 вересня 2019 року на вчинення позивачем дисциплінарного проступку не відповідає дійсним обставинам справи. Суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність оскаржуваних наказів у зв`язку з недоведеністю факту порушення позивачем службової дисципліни, оскільки висновок службового розслідування містить лише ті порушення, які інкримінуються позивачу у кримінальному провадженні, яким буде надана оцінка судом під час розгляду кримінального провадження, жодних інших діянь порушення позивачем службових обов`язків у висновку службового розслідування не доведено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано й прийнято нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що відповідач правомірно й обґрунтовано притягнув позивача до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби в поліції у зв`язку з вчиненням ним дисциплінарного проступку, який компрометує його як поліцейського й дискредитує поліцію в цілому.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою.
Постановою Верховного Суду від 16 вересня 2021 року скасовано постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2020 року, а справу направлено на новий розгляд до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Верховний Суд у постанові зазначив, що суд апеляційної інстанції повинен був дослідити та надати оцінку висновку службового розслідування та зібраним в ході цього службового розслідування доказам й оцінити доведеність матеріалами службового розслідування наявності у діях позивача складу дисциплінарного проступку, що стало підставою притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Однак суд апеляційної інстанції обмежився лише оцінкою дотримання позивачем вимог Дисциплінарного статуту, статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", Закону України "Про запобігання корупції", Правил етичної поведінки поліцейських у контексті порушень, які стали підставою для внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Також Верховний Суд у постанові вказав, що суд апеляційної інстанції повинен був також дослідити правомірність висновку службового розслідування стосовно порушення позивачем вимог посадової інструкції.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове про відмову у задоволення позову.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуваний наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності ґрунтується на самостійних підставах порушення позивачем як Присяги працівника поліції, так і недотриманням вимог Закону України "Про Національну поліцію", Дисциплінарного статуту Національної поліції України, Правил етичної поведінки поліцейських, а також посадової інструкції, тоді як встановлення вини позивача у скоєнні злочину є компетенцією кримінального суду.
В межах проведеного службового розслідування встановлені фактичні дані, що підтверджують реальну наявність у діях позивача ознак дисциплінарного проступку, зокрема, протиправної поведінки, шкідливих наслідків та причинного зв`язку між ним і дією порушника, висновки службового розслідування відповідають вимогам щодо обґрунтованості, такі містять всі необхідні відомості, які повинні враховуватися при прийнятті вмотивованого рішення. В діях позивача, на переконання суду апеляційної інстанції, наявний склад дисциплінарного проступку, а вид дисциплінарного стягнення відповідач обрав обґрунтовано, з врахуванням обставин у справі, що не потребує наведення неможливості застосування інших видів дисциплінарних стягнень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Касаційна скарга позивача подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржувану постанову, не враховував висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 820/5543/17 де зазначено, що при застосуванні дисциплінарного стягнення відповідач в дотримання статті 14 Дисциплінарного статуту та пункту 6 Інструкції № 230 повинен встановити наявності вини позивача у скоєнні порушення, мети та мотивів порушення, обставин, які впливають на ступінь і характер його відповідальності як ті, що її пом`якшують чи обтяжують, причин та умов, що сприяли скоєнню порушення, характер і розмір нанесених збитків.
Також зазначив, що суди не повно дослідили зібрані у справі докази, які мають значення для справи.
Позиція інших учасників справи
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2022 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач перебував на посаді заступника начальника Вараського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Рівненській області з березня 2017 року.
07 серпня 2019 року на адресу керівника Головного управління Національної поліції в Рівненській області надійшов рапорт № 1822 керівництва Управління кадрового забезпечення Головного управління Національної поліції про те, що в рамках розслідування кримінального провадження № 62019240000000631 від 30 липня 2019 року за ознаками злочину, передбаченого частиною 3 статті 368 Кримінального кодексу України, 07 серпня 2019 року о 19:20 год, неподалік магазину "Меркурій", що знаходиться за адресою: Перемоги, 32, капітан поліції ОСОБА_1 під час отримання від громадянина грошових коштів у сумі 39000,00 грн. затриманий співробітниками Управління Служби безпеки України в Рівненській області, Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, Генеральної прокуратури України.
Наказом від 07 серпня 2019 року № 1401 "Про призначення службового розслідування" призначено службове розслідування й утворено склад дисциплінарної комісії за фактом порушення позивачем службової дисципліни.
08 серпня 2019 капітану поліції ОСОБА_1 повідомлено про підозру у вимаганні й одержанні неправомірної вигоди для себе за невчинення в інтересах того, хто надає неправомірну вигоду, будь-якої дії з використанням службового становища, вчиненого службовою особою, яка займає відповідальне становище, поєднане з вимаганням неправомірної вигоди, тобто у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 368 Кримінального кодексу України (прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою).
За результатами проведеного службового розслідування дисциплінарною комісією 6 вересня 2019 року складено висновок, яким встановлено, що позивач грубо порушив приписи Закону України "Про Національну поліцію", Дисциплінарного статуту, Присяги працівника поліції, Правил етичної поведінки поліцейських, вчинив дисциплінарний проступок, який полягає у вчиненні дій, що не сумісні з вимогами, які пред`являються до професійних і моральних якостей поліцейського.
Крім того, під час проведення службового розслідування перевірено службову діяльність позивача та підлеглих йому працівників, повноту виконання вимог Посадової інструкції заступника начальника Вараського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Рівненській області, наказів керівництва, в результаті чого встановлено ряд суттєвих порушень, які відображені у висновку.
Наказом Головного управління Національної поліції в Рівненській області № 915 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" від 06 вересня 2019 року за порушення службової дисципліни, невиконання вимог пунктів 1, 2 статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", пунктів 1, 2 частини 3 статті 1, пунктів 7, 8 частини 1 статті 3 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, Присяги поліцейського, пункту 1 розділу 2 Правил етичної поведінки поліцейських, статті 22, частини 1 статті 24 Закону України "Про запобігання корупції", а також Посадової інструкції, заступника начальника Вараського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Рівненській області позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності шляхом звільнення з поліції.
Наказом Головного управління Національної поліції в Рівненській області №230 о/с "По особовому складу" від 16 вересня 2019 року капітана поліції ОСОБА_1 заступника начальника Вараського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Рівненській області звільнено зі служби в поліції згідно з пунктом 6 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення) з 16 вересня 2019 року.
Позивач, вважаючи вищевказані наказ про звільнення незаконним, звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 18 Закону України "Про Національну поліцію" № 580-VIII, поліцейський зобов`язаний неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського.
Згідно з частиною 1 статті 59 Закону №580-VIII, служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
Відповідно до статті 19 Закону № 580-VIII, у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.
Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
Дисциплінарним статутом Національної поліції України, затвердженим Законом України від 15 березня 2018 року № 2337-VІІІ (надалі - Дисциплінарний статут) визначається сутність службової дисципліни в Національній поліції України, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження.
У відповідності до частини 2 статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна ґрунтується на створенні необхідних організаційних та соціально-економічних умов для чесного, неупередженого і гідного виконання обов`язків поліцейського, повазі до честі і гідності поліцейського, вихованні сумлінного ставлення до виконання обов`язків поліцейського шляхом зваженого застосування методів переконання, заохочення та примусу.
Згідно з частиною 1 статті 11 Дисциплінарного статуту, за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
Приписами статті 13 Дисциплінарного статуту передбачено, що дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків.
Дисциплінарне стягнення має індивідуальний характер та не застосовується до поліцейського, вина якого у вчиненні дисциплінарного проступку не встановлена у визначеному порядку або який діяв у стані крайньої необхідності чи необхідної оборони.
До поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
Відповідно до положень статті 14 Дисциплінарного статуту службове розслідування - це діяльність із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського.
Службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
Відповідно до частини 10 статті 14 Дисциплінарного статуту порядок проведення службових розслідувань у Національній поліції України встановлюється Міністерством внутрішніх справ України.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 893 від 07 листопада 2018 року затверджено Порядок проведення службових розслідувань у Національній поліції України, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2018 р. за №1355/32807 (далі - Порядок №893).
Пунктом 1 розділу 2 Порядку №893 передбачено, що підставами для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації, рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
Відповідно до пункту 1 розділу 5 Порядку №893 проведення службового розслідування полягає в діяльності дисциплінарної комісії із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин його вчинення, установлення причин і умов учинення дисциплінарного проступку, вини поліцейського, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин учинення дисциплінарних проступків.
На підставі п.1 Розділу VI Порядку № 893 зібрані під час проведення службового розслідування матеріали та підготовлені дисциплінарною комісією документи формуються нею у справу.
Підсумковим документом службового розслідування є висновок службового розслідування, який складається зі вступної, описової та резолютивної частин. Висновок службового розслідування готує і підписує дисциплінарна комісія.
У разі якщо за результатами розгляду матеріалів службового розслідування (справи) дисциплінарна комісія встановить наявність у діях (бездіяльності) поліцейського дисциплінарного проступку, керівнику, який призначив службове розслідування, вносяться пропозиції щодо накладення на поліцейського дисциплінарного стягнення.
Положеннями статті 16 Дисциплінарного статуту службове розслідування проводиться та має бути завершено не пізніше одного місяця з дня його призначення керівником.
У разі потреби за вмотивованим письмовим рапортом (доповідною запискою) голови дисциплінарної комісії, утвореної для проведення службового розслідування, його строк може бути продовжений наказом керівника, який призначив службове розслідування, або його прямим керівником, але не більш як на один місяць. При цьому загальний строк проведення службового розслідування не може перевищувати 60 календарних днів.
До строку проведення службового розслідування не зараховується документально підтверджений час перебування поліцейського, стосовно якого проводиться службове розслідування, у відрядженні, на лікарняному (у період тимчасової непрацездатності) або у відпустці.
Службове розслідування вважається завершеним у день затвердження керівником, який призначив службове розслідування, чи особою, яка його заміщує, висновку за результатами службового розслідування. Якщо закінчення строку проведення службового розслідування припадає на вихідний чи інший неробочий день, останнім днем строку є перший після нього робочий день.
Згідно з частиною 1, частиною 15 статті 15 Дисциплінарного статуту Національної поліції України проведення службових розслідувань за фактом порушення поліцейським службової дисципліни здійснюють дисциплінарні комісії. За результатами проведеного службового розслідування дисциплінарна комісія приймає рішення у формі висновку.
Відповідно до статті 17 Дисциплінарного статуту Національної поліції України відсторонення поліцейського від виконання службових обов`язків (посади) є тимчасовим заходом на час проведення службового розслідування та може бути застосовано до поліцейського у разі, якщо обставини виявленого дисциплінарного проступку унеможливлюють виконання посадових (функціональних) обов`язків ним або іншим поліцейським, а також якщо виконання поліцейським посадових (функціональних) обов`язків перешкоджає встановленню обставин виявленого дисциплінарного проступку. Відсторонення поліцейського від виконання службових обов`язків (посади) оформляється письмовим наказом керівника, до повноважень якого належить призначення на посаду та звільнення з посади поліцейського, та не може перевищувати строку, передбаченого для проведення службового розслідування або зазначеного в рішенні суду. Відсторонення поліцейського від виконання службових обов`язків (посади) у разі вчинення ним корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, здійснюється відповідно до Закону України "Про запобігання корупції". Поліцейський, якому повідомлено про підозру у вчиненні ним кримінального правопорушення у сфері службової діяльності, підлягає відстороненню від виконання службових обов`язків (посади) в порядку, визначеному законом. На період відсторонення поліцейського від виконання службових обов`язків (посади) у поліцейського вилучається службове посвідчення, спеціальний нагрудний знак, табельна вогнепальна зброя та спеціальні засоби.
Відповідно до частин 1, 11 статті 18 Дисциплінарного статуту Національної поліції України під час проведення службового розслідування поліцейський має право на захист, що полягає в наданні йому можливості надавати письмові пояснення щодо обставин вчинення дисциплінарного проступку та докази правомірності своїх дій. Отримання пояснень від поліцейського, який перебуває під вартою, здійснюється через адміністрацію місця ув`язнення шляхом його повідомлення про необхідність надіслати пояснення на зазначену дисциплінарною комісією адресу.
Згідно із приписами статті 19 Дисциплінарного статуту Національної поліції України у висновку за результатами службового розслідування зазначаються: 1) дата і місце складання висновку, прізвище та ініціали, посада і місце служби членів дисциплінарної комісії, що проводила службове розслідування; 2) підстава для призначення службового розслідування; 3) обставини справи, зокрема обставини вчинення поліцейським дисциплінарного проступку; 4) пояснення поліцейського щодо обставин справи; 5) пояснення інших осіб, яким відомі обставини справи; 6) пояснення безпосереднього керівника поліцейського щодо обставин справи; 7) документи та матеріали, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 8) відомості, що характеризують поліцейського, а також дані про наявність або відсутність у нього дисциплінарних стягнень; 9) причини та умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення, обставини, що знімають з поліцейського звинувачення; 10) висновок щодо наявності або відсутності у діянні поліцейського дисциплінарного проступку, а також щодо його юридичної кваліфікації з посиланням на положення закону; 11) вид стягнення, що пропонується застосувати до поліцейського у разі наявності в його діянні дисциплінарного проступку.
Висновок підписується всіма членами дисциплінарної комісії, що проводила розслідування. Члени дисциплінарної комісії мають право на окрему думку, що викладається письмово і додається до висновку.
Під час визначення виду стягнення дисциплінарна комісія враховує характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, особу порушника, ступінь його вини, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, попередню поведінку поліцейського, його ставлення до служби.
Обставинами, що пом`якшують відповідальність поліцейського, є: 1) усвідомлення та визнання своєї провини у вчиненні дисциплінарного проступку; 2) попередня бездоганна поведінка; 3) високі показники виконання повноважень, наявність заохочень та державних нагород; 4) вжиття заходів щодо запобігання, відвернення або усунення негативних наслідків, які настали або можуть настати внаслідок вчинення дисциплінарного проступку, добровільне відшкодування завданої шкоди; 5) вчинення проступку під впливом погрози, примусу або через службову чи іншу залежність; 6) вчинення проступку внаслідок неправомірних дій керівника.
У разі встановлення вини поліцейського за результатами проведеного службового розслідування видається письмовий наказ про застосування до поліцейського одного з видів дисциплінарного стягнення, передбаченого статтею 13 цього Статуту, зміст якого оголошується особовому складу органу поліції.
Під час визначення виду стягнення керівник враховує характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, особу порушника, ступінь його вини, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, попередню поведінку поліцейського, його ставлення до служби.