ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 640/11726/19
адміністративне провадження № К/9901/36727/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Акціонерного товариства "Укртрансгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Укртрансгаз" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року (суддя Мазур А. С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року (головуючий суддя Коротких А. Ю., судді: Сорочко Є. О., Чаку Є. В.),
І. Суть спору
У червні 2019 року Акціонерне товариство "Укртрансгаз" (далі - позивач, АТ "Укртрансгаз") звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП, яка полягає у неприйнятті рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, за результатами розгляду та на підставі поданих позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951 про встановлення тарифів, доданих до неї документів, а також додаткових матеріалів, наданих позивачем листами від 20 грудня 2018 року № 130КТ-14218, від 21 лютого 2019 року № 1001ВИХ-19-830, від 22 березня 2019 року № 1001ВИХ-19-1362, від 24 квітня 2019 року № 1001ВИХ-19-1908 та від 20 травня 2019 року № 1001ВИХ-19-2211;
- зобов`язати НКРЕКП прийняти рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу за результатами розгляду та на підставі поданих позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951 про встановлення тарифів, доданих до неї документів, а також додаткових матеріалів, наданих позивачем листами від 20 грудня 2018 року № 130КТ-14218, від 21 лютого 2019 року № 1001ВИХ-19-830, від 22 березня 2019 року № 1001ВИХ-19-1362, від 24 квітня 2019 року № 1001ВИХ-19-1908 та від 20 травня 2019 року № 1001ВИХ-19-2211;
- зобов`язати НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу та точок виходу включити до розрахунку таких тарифів суму недоотриманого позивачем доходу в сумі 23 845 604 тис. грн згідно з додатком 1 до листа позивача від 22 березня2019 року № 1001ВИХ-19-1362;
- зобов`язати НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу та точок виходу використати обсяг 3 332 540 тис. м3 для виробничо-технологічних витрат, нормованих втрат природного газу позивача згідно з додатком 10 до заяви позивача від 26 листопада 2019 року № 1001ВИХ-18-5951;
- зобов`язати НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу та точок виходу включити до складу необхідного доходу позивача прискорену амортизацію активів (амортизаційні відрахування, які включені до складу регуляторної бази активів), в розмірі 70 847,9 млн. грн;
- зобов`язати НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу та точок виходу здійснити індексацію суми недоотриманого позивачем доходу за 2016 - 2018 роки, що проведено в розрахунку позивача згідно з додатком 1 до листа позивача від 22 березня 2019 року № 1001ВИХ-19-1362;
- стягнути з НКРЕКП на користь АТ "Укртрансгаз" 1 634 297 000 грн майнової шкоди, завданої протиправною бездіяльністю Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за період з 01 січня 2019 року по 21 червня 2019 року.
На обґрунтування позовних вимог АТ "Укртрансгаз" зазначив, що позивач є оператором газотранспортної системи - суб`єктом господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із транспортування природного газу газотранспортною системою на користь третіх осіб. На виконання вимог законодавства щодо процедури встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і виходу, позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою та документами від 26 листопада 2018 року № 1001вих-18-5951, однак відповідач станом на момент звернення позивача із даним позовом до суду не встановив за результатами їх розгляду відповідних тарифів, чим, на думку позивача, вчинив протиправну бездіяльність. У той же час, тимчасово встановлені постановою НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 тарифи не відповідають положенням ст. 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення", оскільки не забезпечують відповідність ціни на послуги транспортування природного газу витратам на їх виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від їх продажу (реалізації), тобто є економічно необґрунтованими, а відтак, не може вважатися виконання відповідачем свого обов`язку щодо встановлення тарифу. До того ж, відповідачем не було включено до розрахунку тарифу суму недоотриманого позивачем доходу у розмірі 23 845 604 тис. грн, згідно додатку № 1; не використано обсяг 3 332 540 тис. м 3 для виробничо-технологічних витрат, нормованих втрат природного газу, згідно додатку № 10; не включено до складу доходу позивача прискорену амортизацію активів (амортизаційні відрахування) в розмірі 70 847,9 млн. грн; не здійснено індексацію суми недотриманого позивачем доходу за 2016 - 2018 роки. Ураховуючи вказану бездіяльність, позивачем було також заявлено вимогу про стягнення майнової шкоди у сумі 1 634 297 000,00 грн, яка є упущеною вигодою, що заподіяна протиправною бездіяльністю позивача за період з 01 січня 2019 року по 21 червня 2019 року.
У подальшому АТ "Укртрансгаз" подано заяви про зміну предмету позову та збільшення позовних вимог, в яких позивач просив стягнути на його користь 6 554 246 000 грн майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущена вигода) за період з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року та 22 966 848 000 грн майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущена вигода) за 2016 - 2018 роки.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
АТ "Укртрансгаз" здійснює діяльність із транспортування природного газу магістральними газопроводами на підставі ліцензії на право провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ трубопроводами серії АЕ № 194511, виданої на підставі постанови НКРЕКП від 28 лютого 2013 року № 211.
Постановою НКРЕКП від 29 грудня 2015 року № 3158 "Про встановлення тарифів для ПАТ "Укртрансгаз" на послуги транспортування природного газу транскордонними газопроводами для точок входу і точок виходу" встановлено публічному акціонерному товариству "Укртрансгаз" тарифи на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу з газотранспортної системи, розташованих на державному кордоні України, та норми забезпечення виробничо-технологічних витрат та нормативних втрат природного газу для точок виходу.
Постановою НКРЕКП від 29 грудня 2015 року № 3157 "Про встановлення параметрів регулювання, що мають довгостроковий термін дії, для цілей стимулюючого регулювання для ПАТ "Укртрансгаз" встановлено параметри регулювання на перший регуляторний період строком 3 роки: регуляторна норма доходу для регуляторної бази активів, яка визначена на дату переходу до стимулюючого регулювання - 0,1513 відносних одиниць; регуляторна норма доходу для частини регуляторної бази активів, яка створена після переходу до стимулюючого регулювання - 0,1513 відносних одиниць; загальний показник ефективності для контрольованих операційних витрат - 1 %; показник ефективності для обсягів технологічних витрат та нормованих втрат природного газу - 1 %.
26 листопада 2018 року АТ "Укртрансгаз" звернулося до НКРЕКП із заявою № 1001вих-18-5951, в якій просило встановити тарифи на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу.
11 грудня 2018 року НКРЕКП листом № 11810/16/7-18 запропоновано АТ "Укртрансгаз" надати пояснення щодо застосування загального показника ефективності при розрахунку операційних контрольованих витрат з транспортування природного газу на кожний рік регуляторного періоду та показника ефективності для обсягів технологічних витрат та нормованих втрат природного газу; детальну інформацію щодо визначення регуляторної бази активів, що створена на дату переходу до стимулюючого регулювання, та розрахунку річної амортизації на активи, що використовуються для провадження ліцензованої діяльності з транспортування природного газу; документи, що підтверджують відповідність віртуальних точок входу/виходу на міждержавному з`єднанні вимогам Кодексу; та зобов`язано привести документи у відповідність до вимог Методики.
21 грудня 2018 року НКРЕКП прийнято постанову № 2001 "Про встановлення тимчасових тарифів для АТ "Укртрансгаз" на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов НКРЕКП".
Уважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951, АТ "Укртрансгаз" звернулося із даним позовом до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач дійшов передчасного висновку про бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті рішення про встановлення економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, за результатами розгляду та на підставі поданої позивачем заяви від 26 листопада 2018 року № 1001ВИХ-18-5951, оскільки відповідачем було вжито всі необхідні заходи щодо затвердження тарифу для позивача.
Крім того суди попередніх інстанцій зазначили, що згідно з даними Єдиного державного реєстру судових рішень, позивачем не оскаржувалася постанова НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 "Про встановлення тимчасових тарифів для АТ "Укртрансгаз" на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність деяких постанов НКРЕКП", тобто позивач прийняв факт запровадження тимчасових тарифів, що також підтверджується наявним у справі протоколом проведення відкритого обговорення проекту постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про встановлення тимчасових тарифів для АТ "Укртрансгаз" на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на перший рік другого регуляторного періоду та визнання такими, що втратили чинність деяких постанов НКРЕКП" від 12 грудня 2018 року № 159-п.
Також суди дійшли висновку, що не підлягають задоволенню інші вимоги, заявлені позивачем, як похідні, оскільки не підлягає задоволенню первісна вимога щодо визнання протиправною бездіяльності НКРЕКП.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
29 грудня 2020 року АТ "Укртрансгаз" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі п. 3, 4 ч. 4 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі АТ "Укртрансгаз" просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
На обґрунтування позиції, позивач посилається на п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, оскільки відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме застосування до правовідносин суб`єкта господарювання - газотранспортного підприємства, що здійснює діяльність з транспортування природного газу газотранспортною системою (яким є Позивач) із суб`єктом владних повноважень - Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (яким є Відповідач), при встановленні Регулятором для газотранспортного підприємства (АТ "Укртрансгаз") тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу в/з газотранспортну(ої) систему(и) та стягнення на користь позивача майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущеної вигоди), який позивач міг би реально одержати за звичайних обставин, якби його право не було порушене, за період з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року та за 2016-2018 роки, завданої (майнової шкоди) протиправною бездіяльністю відповідача, яка призвела до невстановлення для позивача економічно обґрунтованих тарифів на послуги транспортування природного газу та/або джерел для відшкодування різниці, яка виникла внаслідок дії збиткових тимчасових тарифів (тобто встановлених для АТ "Укртрансгаз" тимчасових тарифів в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру), норм (положень, приписів):
- абз. 8 ч. 1 ст. 1 та ст. 4, 8, 9, 12 Закону України "Про природні монополії";
- ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг";
- ч. 1, ч. 6 ст. 4, п. З ч. З ст. 4 Закону України "Про ринок природного газу";
- ст. 632, 638 ЦК України та ст. 189, 191 ГК України;
- ст. 12, 15 Закону України "Про ціни та ціноутворення";
- абз. 5 п. 8 Додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1996 року № 1548 "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)";
- підп. 1 п. 6 розд. І, розд. II, VI, глав 1 та 2 розд. IX Методики визначення та розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу на основі багаторічного стимулюючого регулювання, затвердженої постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2517 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин);
- ст. 56 Конституції України та ст. 16, 22, 1166, 1173, 1192 ЦК України.
На обґрунтування п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України скаржником зазначено, що судові рішення у справі № 640/11726/19 оскаржуються з підстав, передбачених ч. 2, 3 ст. 353 КАС України, у зв`язку із порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права ст. 2, 9, 73, 75, 77, 90, 211, 242, 244, 245, 246, 308 КАС України, оскільки під час ухвалення оскаржуваних рішення та постанови суди першої та апеляційної інстанції не дослідили зібрані у справі докази, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та призвело до ухвалення незаконного судового рішення, при тому що, щодо питання саме такого застосування норми права та саме у подібних правовідносинах висновок Верховного Суду відсутній (п. З ч. 4 ст. 328 КАС України).
На думку позивача, суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної оцінки та не врахували наявність у справі належних, допустимих та достовірних доказів, що підтверджують позовні вимоги, а саме стосовно протиправної бездіяльності відповідача щодо невстановлення параметрів регулювання, у зв`язку з чим позивач був позбавлений можливості подання відповідної заяви про встановлення (перегляд) тарифів у встановленому порядку та строк. Так скаржник стверджує, що НКРЕКП станом на 01 жовтня 2018 року не виконало свого обов`язку щодо встановлення параметрів регулювання, що мають достроковий період дії, для АТ "Укртрансгаз", чим порушила вимоги Методики № 2517. Крім того, НКРЕКП не був визначений kОВ (-коефіцієнт розподілу операційних витрат газотранспортного підприємства) на наступні регуляторні періоди.
Також АТ "Укртрансгаз" зазначає, що пунктом 1 постанови НКРЕКП від 21 грудня 2018 року № 2001 відповідачем для визначення тимчасових тарифів для позивача на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу в/з газотранспортну(ої) систему(и) на перший рік другого регуляторного періоду (незважаючи на відсутність рішення Міністерства економічного розвитку та торгівлі України та на нібито неможливість розглянути питання встановлення параметрів регулювання) самостійно було застосовано параметри регулювання, що мають достроковий термін дії, та коефіцієнт розподілу операційних витрат газотранспортного підприємства, які були встановлені (постановою НКРЕКП від 29 грудня 2015 року № 3157) для першого регуляторного періоду, що підтверджує та свідчить про протиправну бездіяльність відповідача та про штучне створення перешкод для можливості подання позивачем в установленому порядку та строк заяви про встановлення тарифів.
Скаржник стверджує, що НКРЕКП постановою від 21 грудня 2018 року № 2001 було встановлено тарифи на послуги транспортування природного газу, які є заниженими та економічно необґрунтованими, прийнятими з порушенням положень Методики № 2517, вимог ч. 6 ст. 4 Закону України "Про ринок природного газу" та ст. 12, 15 Закону України "Про ціни та ціноутворення", що, в свою чергу, унеможливило отримання позивачем необхідного доходу за перший рік другого регуляторного періоду від здійснення власної (ліцензованої) господарської діяльності. У зв`язку з цим, такою протиправною бездіяльністю відповідача позивачу було завдано шкоду у розмірі 6 554 246 000,00 грн майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущена вигода) за період з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року та 22 966 848 000,00 грн майнової шкоди від недоотриманого доходу (упущена вигода) за 2016-2018 роки, що підлягав включенню НКРЕКП при розрахунку тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу до тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу.
НКРЕКП подано відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Стверджує, що позивачем подано заяву про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу лише 26 листопада 2018 року, тобто з порушенням строків, визначених п. 1 глави 2 розд. ІХ Методики № 2517, у зв`язку з чим відповідач самостійно здійснив відповідні розрахунки, що необхідні для встановлення тарифу, прийнявши постанову від 21 грудня 2018 року № 2001. При цьому, таку постанову позивач не оскаржує.