ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 640/23445/20
адміністративне провадження № К/990/28031/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді - доповідача Шевцової Н. В.,
суддів: Данилевич Н. А., Мацедонської В. Е.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №640/23445/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ТБЦ Оптімус"
до Антимонопольного комітету України,
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія - М", Верхівцевська міська рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Ландшафт",
про визнання протиправним та скасування рішень
за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2022 року, ухвалене в складі головуючої судді Скочок Т.О.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Собківа Я. М., суддів: Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "ТБЦ Оптімус" ( далі - ТОВ "ТБЦ Оптімус", позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Антимонопольного комітету України (далі - відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія - М" (далі - ТОВ "Будівельна компанія - М"), Верхівцевська міська рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Ландшафт" (далі - ТОВ "Ландшафт"), в якому просило:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства від 13.08.2020 №15507-р/пк-пз;
1.2. визнати протиправним та скасувати рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства від 08.09.2020 №16886-р/пк-пз.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначено про протиправність оскаржуваних рішень, оскільки скарга ТОВ "Ландшафт" подана шляхом завантаження файлів через мережу Інтернет, а тому дана скарга мала бути підписана електронним цифровим підписом у силу частини першої статті 5 Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг", чого скаржником у межах заявленого спору зроблено не було. Відтак, за твердженням позивача, відповідач мав прийняти рішення про припинення розгляду скарги, як це передбачено частиною тринадцятою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі". У той же час тендерна пропозиція ТОВ "ТБЦ Оптімус" цілком відповідає тендерній документації.
3. Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечив з огляду на правомірність оскаржуваних рішень, прийнятих відповідачем у межах наданих йому повноважень, з урахуванням того, що положеннями Закону України "Про публічні закупівлі" не передбачено обов`язку накладення на скаргу електронного цифрового підпису. Натомість, як зазначено у відзиві, у пропозиції ТОВ "ТБЦ Оптімус" наявні невідповідності у документах, що підтверджують відповідність учасника процедури закупівлі кваліфікаційним критеріям, визначених у статті 16 Закону України "Про публічні закупівлі".
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
4. Верхівцевською міською радою оголошено про проведення закупівлі робіт з реконструкції гідротехнічної водоскидної споруди в районі вулиць Соборна-Калинова м. Верхівцеве, Верхньодніпровського району, Дніпропетровської області.
5. Свої пропозиції для участі у процедурі закупівлі надали наступні учасники: ТОВ "Агробудінжинірінг", ТОВ "Сігма Груп", ТОВ "Ландшафт", ТОВ "Гідробуд Лімітед", ТОВ "ТБЦ Оптімус", ТОВ "Будівельна компанія-М".
6. Згідно з інформацією, розміщеною на веб-порталі уповноваженого органу, пропозиції ТОВ "Агробудінжинірінг", ТОВ "Сігма Груп", ТОВ "Ландшафт", ТОВ "Гідробуд Лімітед" та ТОВ "Будівельна компанія-М" відхилено замовником, а переможцем процедури закупівлі визначено ТОВ "ТБЦ Оптімус".
7. Разом з тим, ТОВ "Ландшафт" подано до постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель скаргу від 10.08.2020 №UA-2020-07-02-003585-а.а2 щодо порушення Верхівцевською міською радою, як замовником, порядку проведення процедури закупівлі.
8. Ознайомившись зі змістом скарги, постійно діючою адміністративною колегією Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель прийнято рішення від 13.08.2020 №15507-р/пк-пз, якою скаргу ТОВ "Ландшафт" від 10.08.2020 №UA-2020-07-02-003585-а.а2 прийнято до розгляду.
9. Надалі, за результатами розгляду скарги ТОВ "Ландшафт" від 10.08.2020 №UA-2020-07-02-003585-а.а2 постійно діючою адміністративною колегією Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель прийнято рішення від 08.09.2020 №16886-р/пк-пз, яким Верхівцевську міську раду зобов`язано скасувати рішення про визначення ТОВ "ТБЦ Оптімус" переможцем процедури закупівлі - "ДК 021:2015:45450000-6 - Інші завершальні будівельні роботи", оголошення про проведення якої оприлюднено на веб-порталі уповноваженого органу за №UA-2020-07-02-003585-а.
10. Вважаючи вказані рішення від 13.08.2020 №15507-р/пк-пз та від 08.09.2020 №16886-р/пк-пз протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з позовом до суду.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2022 року, позовні вимоги задоволено.
11.1. Визнано протиправним та скасовано рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства від 13.08.2020 №15507-р/пк-пз;
11.2. Визнано протиправним та скасовано рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства від 08.09.2020 №16886-р/пк-пз.
12. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що скарга ТОВ "Ландшафт" від 10.08.2020 №UA-2020-07-02-003585-а.а2 не відповідає положенням частини другої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі", а тому підлягала залишенню без розгляду на підставі пункту 2 частини дванадцятої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" або ж відповідач мав прийняти рішення про припинення розгляду скарги, з огляду на зміст частини тринадцятої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі".
12.1. Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 13.08.2020 №15507-р/пк-пз, якою скаргу ТОВ "Ландшафт" від 10.08.2020 року №UA-2020-07-02-003585-а.а2 прийнято до розгляду.
12.2. Як наслідок, у постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель були відсутні законодавчо мотивовані підстави для розгляду скарги ТОВ "Ландшафт" від 10.08.2020 №UA-2020-07-02-003585-а.а2 по суті.
12.3. Крім того, за висновком судів попередніх інстанцій доводи відповідача, покладені в основу оскаржуваного рішення від 08.09.2020 №16886-р/пк-пз, не знайшли свого підтвердження в частині невідповідності документів, що підтверджують відповідність учасника процедури закупівлі (ТОВ "ТБЦ Оптімус") кваліфікаційним критеріям, а тому вказане додатково свідчить про протиправність даного рішення та необхідність скасування останнього, а отже про обґрунтованість позовних вимог та задоволення останніх у повному обсязі.
IV. Касаційне оскарження
13. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції Антимонопольний комітет України подав касаційну скаргу, яку зареєстровано у Верховному Суді 17 жовтня 2022 року.
14. В касаційній скарзі скаржником зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
15. На обґрунтування вказаної підстави відкриття касаційного провадження скаржник зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме частини другої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" в сукупності з вимогами Закону України "Про електронні документи та документообіг", зокрема, зі статтею 7 вказаного Закону в частині необхідності накладення кваліфікованого електронного підпису та печатки при поданні скарги до органу оскарження.
16. В касаційній скарзі відповідач наголошує, що суди попередніх інстанцій, посилаючись на Закон України "Про електронні документи та електронний документообіг" роблять висновок, що скарга ТОВ "Ландшафт" не відповідає вимогам частин другої-п`ятої та дев`ятої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки вона не містить електронного цифрового підпису. Однак, судами не було враховано, що Законом України "Про публічні закупівлі" в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, не передбачено обов`язку накладення на скаргу електронного цифрового підпису. Стаття 18 цього Закону передбачає вичерпні вимоги до скарг та інформації, яка повинна міститися у них, але суди попередніх інстанцій не дослідили належним чином вказані положення Закону.
17. Разом з цим, судами попередніх інстанцій застосовано положення Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг", який не підлягав застосуванню, адже у даному випадку саме Закон України "Про публічні закупівлі" визначає особливості проведення процедур закупівель, функціонування електронної системи закупівель, подання скарг учасниками торгів та порядку їх розгляду органом оскарження. Натомість судами взагалі не було застосовано положення статі 18 Закону України "Про публічні закупівлі", яка й визначає порядок подання скарг та порядок їх розгляду органом оскарження.
18. Крім того, відповідач наголошує, що Закон України "Про електронні документи та електронний документообіг" розмежовує "поняття електронний документ" та "оригінал електронного документу". В свою чергу, частина друга статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" не містить вимог щодо подачі скарги саме у формі оригіналу електронного документу, а також взагалі не вказує на те, що скарги мають подаватися з урахуванням вимог Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг".
19. Щодо рішення колегії від 08.09.2020 №16886-р/пк-пз, то відповідач у касаційній скарзі доводить наявність невідповідності у документах, що підтверджують відповідність учасника процедури закупівлі кваліфікаційним критеріям, визначених у статті 16 Закону України "Про публічні закупівлі".
20. З огляду на викладене, у касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
21. Касаційна скарга містить клопотання про розгляд справи за участю представника відповідача.
22. 19 жовтня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Антимонопольний комітет України у зв`язку з доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 640/23445/20.
23. 27 жовтня 2022 року справа № 640/23445/20 надійшла до Верховного Суду.
24. Відзиви інших учасників справи на касаційну скаргу відповідача не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Згідно з частиною четвертою статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі", рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.
27. За приписами частини першої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав і законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) ухвалюються від імені Антимонопольного комітету України.
28. Відповідно до частини другої статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" скарга до органу оскарження подається суб`єктом оскарження у формі електронного документа через електронну систему закупівель.
29. За подання скарги до органу оскарження справляється плата через електронну систему закупівель в день подання скарги, після чого скарга автоматично вноситься до реєстру скарг і формується її реєстраційна картка, яка разом зі скаргою автоматично оприлюднюється в електронній системі закупівель.
30. Згідно з частиною п`ятою статті 18 Закону України "Про публічні закупівлі" скарга повинна містити таку інформацію: 1) найменування замовника рішення, дії або бездіяльність якого оскаржуються; 2) ім`я (найменування), місце проживання (місцезнаходження) суб`єкта оскарження; 3) підстави подання скарги, посилання на порушення процедури закупівлі або прийняті рішення, дії або бездіяльність замовника, фактичні обставини, що це можуть підтверджувати; 4) обґрунтування наявності порушених прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено право чи законні інтереси такої особи; 5) вимоги суб`єкта оскарження та їх обґрунтування. До скарги додаються документи та матеріали (за наявності) в електронній формі (у тому числі у вигляді pdf-формату файла), що підтверджують порушення процедури закупівлі або неправомірність рішень, дій або бездіяльності замовника. Відразу після внесення до реєстру скарг скарга з супровідними документами та її реєстраційна картка автоматично надсилаються органу оскарження та замовнику