ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 813/7982/14
адміністративне провадження № К/9901/47995/21, №К/990/4821/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Мартинюк Н. М., Соколова В. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Генерального прокурора України, Офісу Генерального прокурора, Львівської обласної прокуратури про визнання протиправними дій, скасування рішення, зобов`язання до вчинення дій, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Львівської обласної прокуратури на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.06.2021 (колегія суддів у складі: Сакалош В. М., Грень Н. М., Гулика А. Г.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.11.2021 (колегія суддів у складі: Глушка І. В., Довгої О. І., Запотічного І. І.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Генерального прокурора України, Генеральної прокуратури України, прокуратури Львівської області, у якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 23.10.2014 № 1498к;
- поновити позивача на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів при виконані судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян прокуратури Львівської області з 24.10.2014;
- стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24.10.2014;
- зобов`язати Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що його звільнення здійснено із порушенням Конституції України, всупереч міжнародно-правовим актам та практиці Європейського суду з прав людини. Також позивач зазначив, що звільнення відбулося лише за формальними ознаками, в силу зайняття ним посади у певний проміжок часу. Водночас, вина позивача у сприянні узурпації влади, підриві основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенні прав і свобод людини не встановлена, а отже, застосування колективної відповідальності до нього неможливе. За наведених мотивів позивач вважає, що протиправність оспорюваного наказу від 23.10.2014 № 1498к свідчить про наявність підстав для його скасування та поновлення його на роботі, а також наявні підстави для відшкодування середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 в органах прокуратури працював з 27.07.2010 по 06.06.2012 на посаді заступника прокурора Львівської області.
Наказом Генерального прокурора України від 23.10.2014 № 1498к позивача звільнено з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян прокуратури Львівської області, яку він обіймав з червня 2012 року, у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Підставою для прийняття вказаного наказу слугувала довідка про результати вивчення особової справи позивача.
Генеральний прокурор України видав наказ про звільнення позивача під час його перебування на стаціонарному лікуванні у медичному закладі (з 21.10.2014 по 03.11.2014).
Наказ про звільнення, скерований прокуратурою Львівської області, позивач отримав поштою 30.10.2014.
Вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 30.03.2021 замінено відповідача у справі - Генеральну прокуратуру України на правонаступника - Офіс Генерального прокурора та замінено відповідача у справі - прокуратуру Львівської області на правонаступника - Львівську обласну прокуратуру.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17.06.2021 позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23.10.2014 № 1498к; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян, прокуратури Львівської області; зобов`язано нарахувати та виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.10.2014 по 17.06.2021. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Рішення суду в частині поновлення позивача на посаді та виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що звільнивши позивача з посади лише з обставин зайняття ним у певний період окремо визначеної посади, та, застосувавши до нього міру колективної відповідальності лише за формальними ознаками, Генеральний прокурор України таким чином порушив норми Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, та діяв не у спосіб та не з метою, що встановлені Законом, не врахував основоположних принципів очищення влади, які розроблені міжнародними організаціями, з огляду на що, застосування до позивача положень Закону України "Про очищення влади", не відповідає існуючим у демократичному суспільстві стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів. Крім того, суд дійшов висновку, що оскільки оскаржуваний наказ про звільнення позивача з посади ґрунтується виключно на підставі довідки про результати вивчення його особової справи та поданні прокурора області, він не може бути визнаний правомірним та таким, що прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а тому підлягає скасуванню. Враховуючи висновок суду про протиправність оскаржуваного наказу, суд дійшов висновку, що позивача необхідно поновити на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян прокуратури Львівської області з 24.10.2014.
Щодо позовної вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції, з посиланням на частину четверту статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) пункт 2 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100, практику Європейського суду з прав людини зазначив, що адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України. Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень вчинення дій чи бездіяльності. Виходячи зі змісту положень КАС України щодо компетенції адміністративного суду, суд першої інстанції дійшов висновку, що суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, а вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення. Отже, суд першої інстанції дійшов висновку зобов`язати нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.10.2014 по 17.06.2021.
Постановою Восьмого апеляційної адміністративного суду від 25.11.2021 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.06.2021 залишено без змін.
Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вважав необґрунтованими доводи скаржників про те, що оскільки люстрація не має відношення до видів юридичної відповідальності, то не має потреби встановлювати і факти особистої протиправної поведінки осіб, до яких застосовують заходи очищення влади, і нормами Закону України "Про очищення влади", які є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів та які в силу свого імперативного характеру підлягають безумовному застосуванню до спірних правовідносин, не передбачено встановлення таких фактів. Суд зазначив, що визначальними для вирішення цього публічно-правового спору є обставини вчинення позивачем конкретних дій, які полягають у сприянні своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини. Суд встановив, що звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про його перебування на відповідній посаді. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки ОСОБА_1 не було метою цієї перевірки. Будь-яких доказів щодо вчинення дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, матеріали справи не містять.
З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірний наказ не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а застосовані до позивача обмеження є непропорційними до легітимності мети очищення влади, якої прагнули досягти органи державної влади, а тому погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для визнання протиправним та скасування спірного наказу, а також про поновлення його на посаді відповідно до частини першої статті 235 КЗпП України.
Рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні решти позовних вимог апеляційним судом не переглядалось.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволеної вимоги про зобов`язання нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.10.2014 по 17.06.2021 Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати в цій частині та справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України Офіс Генерального прокурора зазначає, що судами попередніх інстанцій не ураховано висновок Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 235 КЗпП України у подібних правовідносинах, викладений у справі № 813/2950/16.
Також Офіс Генерального прокурора зазначає, що суди попередніх інстанцій, скасовуючи наказ в частині звільнення позивача із займаної посади, зобов`язали нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу без визначення його конкретного розміру. Крім того, в резолютивній частині рішення суду першої інстанції не зазначено, який саме відповідач зобов`язаний нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу - Офіс Генерального прокурора чи Львівська обласна прокуратура.
Крім того, не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій Львівська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Касаційна скарга Львівської обласної прокуратури подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України Львівська обласна прокуратура зазначає, що судами попередніх інстанцій не ураховано висновок Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 235 КЗпП України у подібних правовідносинах, викладений у справі № 813/2950/16.
На думку Львівської обласної прокуратури рішення судів попередніх інстанцій у частині зобов`язання нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.10.2014 по 17.06.2021 без зазначення суми та проведення розрахунку середнього заробітку не відповідають вимогам статті 242 КАС України, що відповідно до статті 349 КАС України є підставою для часткового скасування судових рішень в частині зобов`язання нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу.