ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 640/20074/19
адміністративне провадження № К/9901/29973/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу №640/20074/19
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної служби України з безпеки на транспорті, третя особа - Голова Державної служби України з безпеки на транспорті Погорілий Олександр Вікторович, про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року (головуючий суддя - Скочок Т.О., судді: Кармазін О.А., Катющенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року (головуючий суддя - Лічевецький І.О., судді: Мельничук В.П., Оксененко О.М.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ; Уряд; відповідач-1), Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Укртрансбезпека, відповідач-2), у якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову від 19 січня 2021 року, просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ від 25 вересня 2019 року № 828-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної служби України з безпеки на транспорті";
- визнати протиправним та скасувати наказ Укртрансбезпеки від 26 вересня 2019 року №1727-к "Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 №828-р";
- поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Укртрансбезпеки з 25 вересня 2019 року та зобовʼязати КМУ видати розпорядження про поновлення ОСОБА_1 на посаді Голови Укртрансбезпеки з 25 вересня 2019 року;
- стягнути з відповідача-2 на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за розрахунком станом на дату ухвалення рішення у справі.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначав, що на підставі розпорядження КМУ від 20 квітня 2016 року № 295-р проходив державну службу на посаді Голови Укртрансбезпеки. Водночас, оскаржуваним розпорядженням Уряду від 25 вересня 2019 року № 828-р його було звільнено із займаної посади відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII). На думку позивача, окреслена в наведеній нормі підстава звільнення суперечить принципу стабільності державної служби, оскільки ставить звільнення з посади державної служби категорії "А" у залежність від зміни політичного керівництва держави та державних органів. Окрім того, таке звільнення суперечить принципам політичної неупередженості, рівного доступу до державної служби, професіоналізму, патріотизму, доброчесності, ефективності, прозорості, оскільки опираючись саме на ці засади, позивач виконував функції та завдання держави та відповідно, розраховував на застосування будь-яких негативних наслідків тільки у випадку недотримання принципів державної служби, а не безпідставно.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року, в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
4. Мотиви ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення полягають у тому, що на час видання КМУ спірного розпорядження норма частини першої статті 87-1 Закону № 889-VIII наділяла суб`єкта призначення правом прийняття рішення про звільнення позивача з посади державної служби категорії "А" з власної ініціативи, за поданням Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу). При цьому, зазначена норма на час виникнення спірних правовідносин була чинною і неконституційною не визнавалась.
5. За наведених вище мотивів Окружний адміністративний суд міста Києва дійшов висновку про правомірність розпорядження КМУ від 25 вересня 2019 року № 828-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної служби України з безпеки на транспорті", а відтак, відсутність підстав для його скасування та, відповідно, задоволення інших позовних вимог, які є похідними від указаної.
6. Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з позицією суду першої інстанції, з огляду на що постановою від 15 липня 2021 року залишив рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 липня 2021 року без змін. При цьому суд апеляційної інстанції зауважив про те, що ні спірним розпорядженням КМУ від 25 вересня 2019 року № 828-р, ні наказом Укртрансбезпеки від 26 вересня 2019 року позивача не було звільнено з державної служби, натомість, зараховано за штат Укртрансбезпеки і він продовжував перебувати на державній службі.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
7. 13 серпня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2021 року, ухваливши у справі нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
8. Рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються позивачем з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
9. Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
10. В обґрунтування зазначеної підстави касаційного оскарження автор касаційної скарги покликається на те, що суди ухилилися від виконання завдань адміністративного судочинства та не надали належну оцінку оскаржуваним рішенням відповідачів на предмет їх відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України. Суди попередніх інстанцій лише констатували наявність статті 87-1 Закону № 889-VIII та відсутність рішення Конституційного Суду України про визнання цієї норми неконституційною, тим самим, виправдали дії відповідача щодо звільнення позивача. Разом із тим, на думку позивача, суть процесуальної засади верховенства права зводиться не до простої перевірки того, чи норма права становить собою частину національного законодавства, а до того, яким чином вказане правове регулювання співвідноситься з іншими нормами права: одного рівня та вищого рівня, а також їх застосування у системному взаємозв`язку. Отже, у даній ситуації, суд виправдовує законність звільнення самим тільки існуванням норми права, без перевірки на предмет правильності її застосування у конкретних правовідносинах. Більше того, суд апеляційної Інстанції зазначив, що на підставі статті 87-1 Закону № 889-VIII відбулося звільнення особи з посади, що наче не має відношення до гарантування її прав та інтересів, оскільки особа продовжувала перебувати на державній службі. Проте стабільність державної служби передбачає, що особа не може бути звільнена із займаної посади саме з підстав зміни політичного керівництва; застосування "нових" норм права відносно позивача (легалізація звільнення з посади за наслідком зміни політичного керівництва, зарахування за штат на граничний термін до 6 місяців, подальше звільнення зі служби за відсутності пропозицій щодо обіймання інших посад за спливу 6-місячного строку) має безпосередній вплив на проходження особою державної служби, оскільки державою фактично встановлено нову підставу, порядок та механізм припинення державної служби, правовою основою якого є саме стаття 87-1 вказаного Закону. Також скаржник стверджує, що судові рішення не містять відповідей на доводи позивача, мотиви їх прийняття або відхилення.
11. На підставі наведеного позивач стверджує про невідповідність оскаржуваних судових рішень приписам статті 242 КАС України.
12. Водночас відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 87-1 Закону № 889-VIII у подібних правовідносинах.
13. Ухвалою від 02 вересня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
14. 20 вересня 2021 року до суду касаційної інстанції від КМУ надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому відповідач просить скаргу позивача залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. Позиція Уряду полягає у тому, що під час прийняття спірного розпорядження про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Укртрансбезпеки відповідачем-1 дотримано вимоги чинного законодавства щодо способу реалізації повноважень та процедури, що передбачена Регламентом КМУ. Також вказує, що надання оцінки діям законодавця стосовно внесення змін до певних норм, по-перше, виходить за межі адміністративної юрисдикції, по-друге, не є предметом спору, а по-третє, зводиться до суб`єктивного сприйняття внесених змін. Крім того, висновки Комітету Верховної Ради України, на які посилається скаржник, не є джерелом права у розумінні КАС України, а тому не можуть слугувати належною правовою підставою для визнання протиправними актів Уряду.
15. 21 вересня 2021 року до Суду від Укртрансбезпеки надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому відповідач-2 просить відмовити в задоволенні вимог скарги із посиланням на те, що наказ від 26 вересня 2019 року № 1727-к був виданий на підставі оскаржуваного розпорядження КМУ від 25 вересня 2019 року № 828-р. У свою чергу, Укртрансбезпека як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра інфраструктури, зобов`язана була виконати розпорядження Уряду в спосіб, визначений законодавством.
16. 03 листопада 2021 року від позивача надійшли пояснення, у яких він звертає увагу Верховного Суду на те, що за час розгляду даної справи в судах його звільнено не тільки з посади Голови Укртрансбезпеки, але і з державної служби відповідно до наказу відповідача-2 від 15 квітня 2020 року № 391-к, питання законності якого є предметом судового розгляду в іншій справі. Відтак, на думку позивача, саме застосування статті 87-1 Закону № 889-VIII до спірних правовідносин призвело до його звільнення з державної служби в цілому.
17. Ухвалою від 07 грудня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
18. Розпорядженням КМУ від 20 квітня 2016 року № 295-р "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державної служби України з безпеки на транспорті" позивача призначено Головою Укртрансбезпеки.
19. 25 вересня 2019 року Міністр інфраструктури України звернувся до Прем`єр-міністра України з клопотанням № 2836/10/14-19 про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Укртрансбезпеки відповідно до частини першої статті 87-1 Закону № 889-VIII. До клопотання додано проект постанови Уряду про звільнення позивача та біографічну довідку останнього.
20. 25 вересня 2019 року КМУ прийнято розпорядження № 828-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Головою Державної служби України з безпеки на транспорті", яким позивача звільнено із займаної посади на підставі частини першої статті 87-1 Закону № 889-VIII.
21. Наказом Укртрансбезпеки від 26 вересня 2019 року № 1727-к "Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 р. № 828-р" оголошено розпорядження Уряду про звільнення позивача, припинено виконання останнім повноважень за посадою Голови Укртрансбезпеки 15 жовтня 2019 року з одночасним зарахуванням за штат Укртрансбезпеки.
22. Позивач, уважаючи рішення відповідачів про звільнення його з посади незаконними, звернувся до суду з цим позовом.
V. Нормативне регулювання
23. В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
25. Організацію, повноваження і порядок діяльності КМУ визначає Закон України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII; тут і далі - у редакції на час виникнення спірних правовідносин), за приписами статті 1 якого встановлено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
26. Стаття 21 Закону № 794-VII визначає повноваження КМУ у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.
27. Так, відповідно до частин першої, другої зазначеної статті Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
28. Згідно з частиною сьомої статті 21 Закону № 794-VII, Кабінет Міністрів України призначає на посаду: державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу; перших заступників і заступників міністрів - за поданням Прем`єр-міністра України. Звільнення зазначених осіб здійснюється Кабінетом Міністрів України в порядку та з підстав, передбачених законами України "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади", "Про державну службу".
29. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 103, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Державна служба України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті.
30. За змістом статті 16 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон № 3166-VI; тут і далі - у редакції на час виникнення спірних правовідносин), центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії. Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
31. Положеннями частин першої та третьої статті 19 Закону № 3166-VI визначено, що керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України. Керівник центрального органу виконавчої влади звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України або міністра, який спрямовує та координує діяльність такого органу. Керівник центрального органу виконавчої влади та його заступники є державними службовцями.
32. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом № 889-VIII (тут і далі - у редакції на час виникнення спірних правовідносин).
33. За змістом частини першої та пункту 1 частини другої статті 6 Закону № 899-VIII, посади державної служби в державних органах поділяються на категорії та підкатегорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень, змісту роботи та її впливу на прийняття кінцевого рішення, ступеня посадової відповідальності, необхідного рівня кваліфікації та професійних компетентностей державних службовців. Встановлюються такі категорії посад державної служби: 1) категорія "А" (вищий корпус державної служби) - посади: зокрема, керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України та їх заступників.
34. Відповідно до статті 34 Закону № 889-VIII призначення на посаду державного службовця здійснюється безстроково, крім випадків, визначених цим та іншими законами України. Строкове призначення на посаду здійснюється у разі: призначення на посаду державної служби категорії "А" - на п`ять років, якщо інше не передбачено законом, з правом повторного призначення без обов`язкового проведення конкурсу на ще один строк або переведення на рівнозначну або нижчу посаду до іншого державного органу.
35. Пункт 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII серед підстав для припинення державної служби виділяє її припинення за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
36. Згідно з частиною другою статті 83 Закону № 889-VIII зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім випадків, передбачених статтею 87-1 цього Закону.
37. Так, статтею 87-1 Закону № 889-VIII регламентовано додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.
38. За приписами частин першої, другої статті 87-1 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії "А" з власної ініціативи, за поданням Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.
39. Державні службовці, зараховані за штат відповідно до частини першої цієї статті, продовжують перебувати на державній службі згідно з цим Законом, виконуючи обов`язки державного службовця в межах, визначених керівником відповідного державного органу. Граничний строк такого перебування становить шість місяців з дня звільнення з посади відповідно до частини першої цієї статті.
40. Умови оплати праці державних службовців, зазначених у частині другій цієї статті, визначаються Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 87-1 Закону № 889-VII).
41. В силу частин четвертої - шостої статті 87-1 Закону № 889-VII протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, за пропозицією центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, погодженою з відповідним суб`єктом призначення, державний службовець за його згодою може бути переведений на будь-яку вакантну посаду державної служби не нижче категорії "Б" у державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, без проведення конкурсу.
42. Якщо протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, державному службовцю не запропоновано переведення відповідно до частини четвертої цієї статті, такий державний службовець звільняється з державної служби керівником державного органу, за штатом якого він перебуває, з виплатою вихідної допомоги у розмірі шести посадових окладів за останньою посадою.
43. Якщо протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, державний службовець тричі відмовився від переведення на іншу посаду відповідно до частини четвертої цієї статті, такий державний службовець звільняється з державної служби керівником державного органу, за штатом якого він перебуває, без виплати вихідної допомоги.
44. Порядок проведення засідань Уряду, підготовки та прийняття рішень, інших процедурних питань його діяльності встановлює Регламент КМУ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент; у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).