ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 0940/1254/18
адміністративне провадження № К/9901/15563/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Калашнікової О.В., Губської О.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у суді касаційної інстанції адміністративну справу №0940/1254/18
за позовом Долинського виробничого управління водопровідно-каналізаційного господарства до Міністерства фінансів України, третя особа - Державна казначейська служба України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства фінансів України на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року (суддя Панікар І.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Гінда О.М., Мікула О.І.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року Долинське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства (далі - позивач) звернулося до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства фінансів України (по тексту - Мінфін, відповідач), третя особа - Державна казначейська служба України (далі - Казначейство), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Мінфіну щодо неприйняття рішення про перерахування Долинському виробничому управлінню водопровідно-каналізаційного господарства субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків згідно постанови Кабінету Міністрів України № 332 від 18 травня 2017 року, за № 02/332-17 від 05 липня 2017 року, за № 03/332-17 від 03 серпня 2017 року, за № 04/332-17 від 05 вересня 2017 року, за № 06/332-17 від 03 листопада 2017 року, за №07/332-17 від 05 грудня 2017 року, за № 08/332-17 від 20 грудня 2017 року на суму 1 057 351,44 гривень та недоведення цього рішення до відома Казначейства;
- зобов`язати Мінфін прийняти рішення про перерахування субвенції відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків згідно постанови Кабінету Міністрів України № 332 від 18 травня 2017 року, за № 02/332-17 від 05 липня 2017 року, за № 03/332-17 від 03 серпня 2017 року, за № 04/332-17 від 05 вересня 2017 року, за № 06/332-17 від 03 листопада 2017 року, за № 07/332-17 від 05 грудня 2017 року, за № 08/332-17 від 20 грудня 2017 року на суму 1 057 351,44 гривень та довести це рішення до відома Казначейства.
2. Позов обґрунтований тим, що Мінфіном було допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у невиконанні вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 в частині щодо завершення процедури розрахунків шляхом виділення коштів, а саме субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків, передбачених Законом України від 21 грудня 2016 року № 1801-VIII "Про Державний бюджет України на 2017 рік", унаслідок чого у позивача виникла заборгованість зі сплати податків на суму 1 057 351,44 гривень, на погашення якої мали бути спрямовані кошти зазначеної вище субвенції.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, позов задоволено.
4. Визнано протиправною бездіяльність Мінфіну щодо неприйняття рішення про перерахування Долинському виробничому управлінню водопровідно-каналізаційного господарства субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків за №332 від 27.06.2017 року, за № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року на суму 1 057 351,44 гривні - згідно постанови КМУ від 18.05.2017 року. Зобов`язано Мінфін прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до Договорів про проведення взаєморозрахунків за №332 від 27.06.2017 року, за № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за №06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року на суму 1 057 351,44 гривні - згідно постанови КМУ від 18.05.2017 року. Стягнуто з Мінфіну за рахунок бюджетних асигнувань витрати по оплаті судового збору на користь Долинського виробничого управління водопровідно-каналізаційного господарства у розмірі 1 762,00 гривні.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що саме Міністерство фінансів України постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 визначено відповідальним державним органом, який повинен був завершити процедуру виділення позивачу субвенцій, передбачених Законом України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII "Про Державний бюджет на 2017 рік", однак унаслідок невчинення ним відповідних дій позивач був позбавлений можливості своєчасно розрахуватися з бюджетом в установленому порядку, що, відповідно до умов договорів про проведення взаєморозрахунків, призвело до збільшення його податкового боргу. При цьому суд зазначив, що також задовольняє позовну вимогу про зобов`язання відповідача прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до названих договорів про проведення взаєморозрахунків та довести рішення до Казначейства, оскільки вказане є дотриманням судом гарантій на те, що спір між сторонами буде остаточно вирішений.
6. У свою чергу, суд апеляційної інстанції у своїй постанові застосував практику Європейського суду з прав людини щодо неможливості ставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету, а також, що відсутність бюджетних коштів, передбачених у видатках Державного бюджету України, не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
7. 03 липня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Мінфіну, в якій скаржник посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року, ухвалити у справі нове рішення - про відмову в задоволенні позову.
8. Касаційна скарга мотивована тим, що заявлені позивачем вимоги про перерахування субвенції в порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, не можуть бути виконані у примусовому порядку, оскільки відсутній механізм виконання такого рішення. Скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували до спірних правовідносин статтю 23 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, відтак, бюджетний період 2017 року закінчився 31 грудня того ж року, після чого, на думку скаржника, договори про організацію взаєморозрахунків вважаються такими, що втратили чинність.
9. Щодо бездіяльності Мінфіну скаржник зазначає про неможливість здійснення своїх зобов`язань. Так, відповідно до звіту Казначейства за 2017 рік планові показники доходів загального фонду державного бюджету від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування недовиконані на 18,2 млрд грн.
10. Скаржник посилається на рішення Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року №20-рп/2011, відповідно до якого одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян і фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. У вказаному рішенні зазначається, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а механізм їх реалізації може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів із метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
11. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Хохуляка В.В., суддів: Бившевої Л.І., Шипуліної Т.М.
12. Ухвалою Верховного Суду від 22 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою Мінфіну.
13. 14 серпня 2019 року до Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить скаргу Мінфіну залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
14. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 листопада 2022 року для розгляду цієї справи визначено склад судової колегії: суддя-доповідач - Хохуляк В.В., судді: Ханова Р.Ф., Бившева Л.І.
15. 10 листопада 2022 року судді Хохуляк В.В., Ханова Р.Ф., Бившева Л.І. заявили самовідводи від участі у розгляді справи за цією касаційною скаргою у зв`язку з порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
16. За результатами повторного автоматизованого розподілу, касаційну скаргу Мінфіну у справі №0940/1254/18 передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Соколова В.М., суддів: Калашнікової О.В., Губської О.А., про що складено протокол від 10 листопада 2022 року.
17. Ухвалою від 07 грудня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
18. Долинське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства є єдиним підприємством, яке здійснює централізоване водопостачання та водовідведення в Долинському районі, працюючи в умовах дії тарифів, встановлених Долинською районною радою, яка здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та не покриває фактичних витрат підприємства, що є передумовою створення нестабільного фінансового стану підприємства, який полягає у виникненні кредиторської заборгованості, у тому числі, перед державою - з податкових платежів.
19. Законом України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII "Про Державний бюджет України на 2017 рік" передбачалося виділення субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування.
20. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 затверджено Порядок та умови надання у 2017 році вказаної субвенції, де визначено детальний механізм виділення коштів субвенції та проведення взаєморозрахунків.
21. Судами встановлено, що позивачем виконано у повному обсязі комплекс необхідних робіт з учасниками розрахунків та оформлено договори: за № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року про організацію взаєморозрахунків, згідно положень постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 на загальну суму 1 057 351,44 гривень для погашення заборгованості підприємства з податку на додану вартість.
22. Сторонами зазначених Договорів поряд із позивачем є: Головне управління Державної казначейської служби України в Івано-Франківській області, Департамент фінансів Івано-Франківської обласної державної адміністрації, Фінансове управління Долинської районної державної адміністрації.
23. При цьому, Фінансове управління Долинської районної державної адміністрації відповідно до пункту 7 договорів брало на себе зобов`язання перерахувати кошти на рахунок Підприємства для погашення різниці в тарифах на погашення заборгованості з податку на додану вартість.
24. Відповідно до Договору про організацію взаєморозрахунків до постанови КМУ від 18.05.2017 №332, кошти на виконання Договорів № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за №04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року на рахунок Долинського виробничого управління водопровідно-каналізаційного господарства не надійшли, що позбавило позивача розрахуватися по боргових зобов`язаннях перед державним бюджетом з податку на додану вартість на загальну суму 1 057 351,44 гривень.
25. Розмір податкового боргу позивача з податку на додану вартість зафіксовано у довідці про розмір заборгованості, виданої територіальним органом Державної фіскальної служби в Івано-Франківській області за № 7902/10/09-19-17-01-20 від 04.12.2017 року.
26. Відповідно до підпункту 2 пункту 9 вказаних договорів передбачені обов`язки його учасників "не вчиняти до проведення взаєморозрахунків дій з погашення заборгованості відповідно до договору", а відповідно до пункту 10 "сторони несуть відповідальність за невиконання своїх зобов`язань за договором".
27. Станом на час розгляду справи у суді відповідачем на вчинено дій, з приводу яких подано позов.
V. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду
28. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
29. Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
30. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
31. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до пункту 48 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.
33. Статтею 97 БК України визначено трансферти, що надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам.
34. Частиною другою зазначеної статі встановлено, що порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.
35. Пунктом 23 статті 14 Закону України від 21 грудня 2016 року №1801-VIII "Про Державний бюджет на 2017 рік" установлено, що у 2017 році кошти, отримані до спеціального фонду Державного бюджету України згідно з відповідними пунктами частини третьої статті 15, частини третьої статті 29 і частини третьої статті 30 Бюджетного кодексу України, спрямовуються на реалізацію програм та заходів, визначених частиною четвертою статті 30 Бюджетного кодексу України, а кошти, отримані до спеціального фонду Державного бюджету України згідно з відповідними пунктами статей 11, 12 і 13 цього Закону, спрямовуються відповідно на субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (за рахунок джерел, визначених пунктами 13 та 14 статті 11 цього Закону).
36. Кабінетом Міністрів України, на виконання вищезазначеного Закону та частини другої статті 97 БК України, постановою від 18 травня 2017 року № 332 затверджено Порядок та умови надання у 2017 році вказаної субвенції, де визначено детальний механізм виділення коштів субвенції та проведення взаєморозрахунків (далі - Порядок № 332).
37. Пунктом 3 Порядку № 332 передбачено, що підставою для проведення розрахунків з погашення різниці між фактичною вартістю та тарифом є договір про організацію взаєморозрахунків, який укладається підприємствами, що виробляли, транспортували та постачали теплову енергію, надавали послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води, централізованого водопостачання і водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та іншими учасниками розрахунків з погашення заборгованості згідно з довідкою, що підтверджує наявність в учасників розрахунків кредиторської та/або дебіторської заборгованості (без урахування пені, штрафних і фінансових санкцій) на дату укладення такого договору.