ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 640/26135/19
адміністративне провадження № К/990/24518/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 640/26135/19
за позовом ОСОБА_1 до Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою адвоката Литвиненка Сергія Сергійовича, який діє в інтересах ОСОБА_1,на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2022 року, прийняте в складі головуючого судді Келеберди В.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Ганечко О.М., суддів Кузьменка В.В., Василенка Я.М.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 22 листопада 2019 року № 1703ц про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника четвертого відділу процесуального керівництва Другого управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими центрального апарату Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях, Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 25 листопада 2019 року;
- поновити ОСОБА_1 на відповідній посаді в органі прокуратури України з 25 листопада 2019 року;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 25 листопада 2019 року по дату прийняття судового рішення.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про протиправність спірного наказу, який порушує його права та встановлені Конституцією та Законами України гарантії, а відтак, позивач підлягає поновленню на відповідній посаді в органах прокуратури.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.03.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.08.2020, в задоволенні позову відмовлено.
4. Суди попередніх інстанції виходили з того, що у визначений день, час та місце для складання іспиту ОСОБА_1 не з`явився, про причини неявки не повідомив та заяву про перенесення дати іспиту до кадрової комісії не надав; у спірних правовідносинах позивач знаходився у стані повної правової визначеності, коли, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не міг не усвідомлювати юридичних наслідків неявки для проходження атестації.
5. Постановою Верховного Суду від 28.10.2021 скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року. Справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Направляючи справу на новий розгляд, суд касаційної інстанції вказав, що судом першої інстанції не з`ясовувались причини відсутності позивача 22 жовтня 2019 року на проходженні атестації та можливих обставин, які могли зумовити неприбуття ОСОБА_1 для проходження іспиту, а судом апеляційної інстанції не надано оцінки тому, чи був позбавлений позивач, перебуваючи на стаціонарному лікуванні, можливості належним чином повідомити про неможливість прибуття для проходження атестації та чи була можливість у позивача у строки та порядок, передбачений Порядком "Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестаціїʼ, затвердженим наказом Генерального прокурора №221 від 03.10.2019, подати заяву про перенесення дати іспиту.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення (новий розгляд)
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року, відмовлено у задоволенні позову.
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що зазначаючи про перебування на лікарняному, позивач не довів, що вчиняв активні дії, спрямовані на поінформування кадрової комісії про перебування на лікарняному та про необхідність/наявність підстав для перенесення іспиту. Так, навіть про наявність поважних причин неявки для проходження першого етапу атестації, ОСОБА_1 мав можливість повідомити кадрову комісію 02.-04.11.2019, тобто до прийняття комісією рішення, оскільки 01.11.2019, згідно з наданим ним листком непрацездатності, строк непрацездатності вже закінчився, а рішення кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації було прийнято 04.11.2019.
ІV. Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, адвокат Литвиненко Сергій Сергійович, який діє в інтересах ОСОБА_1, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
10. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, представник позивача посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
11. У цьому зв`язку касатор пояснив, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" на виконання вимог розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону, без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах Верховного Суду від 17 листопада 2021 року у справі №540/1456/20, від 28 квітня 2022 року у справі №420/12089/20, від 09 червня 2022 року у справі №600/705/20-а та від 09 серпня 2022 року у справі №420/4676/20.
12. Також представник позивача посилається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували те, що період тимчасової непрацездатності ОСОБА_1 тривав до 01.11.2019 включно, тобто охоплював строк, протягом якого, відповідно до пункту 11 Порядку № 221, прокурор може повідомити кадрову комісію про причини своєї неявки та звернутися із заявою про перенесення дати іспиту.
V. Позиція інших учасників справи
13. Офіс Генерального прокурора надав да суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
VІ. Рух справи у суді касаційної інстанції
14. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Шевцової Н.В., від 19 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою адвоката Литвиненка Сергія Сергійовича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
15. Ухвалою Верховного Суду від 07 грудня 2022 року справу призначено до розгляду у попереднє судове засідання на 08 грудня 2022 року.
VІI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
16. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з березня 1999 року працював в органах прокуратури України, послідовно обіймаючи прокурорсько-слідчі, адміністративні посади у її структурних підрозділах.
17. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX (далі - Закон № 113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.
18. Першою кадровою комісією (далі - Кадрова комісія) 17 жовтня 2019 року затверджено графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, відповідно до якого датою проведення тестування позивача визначено 23 жовтня 2019 року до 2-ї групи.
19. Позивачем подано заяву у встановлений строк і за визначеною формою, у зв`язку з чим його допущено до проходження атестації прокурорів.
20. Проте, у визначений день, час та місце для складання іспиту позивач не з`явився, про причини неявки не повідомив та заяву про перенесення дати іспиту до Кадрової комісії не надав, у зв`язку з чим, Кадровою комісією протоколом засідання від 23 жовтня 2019 року № 3 зафіксовано неявку ОСОБА_1 для складання вказаного іспиту.
21. Кадровою комісією, у відповідності до приписів підпункту 13, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, пункту 6 розділу І, пункту 5 розділу II Порядку № 221, прийнято рішення від 04.11.2019 № 232 про неуспішне проходження позивачем атестації, яке стало підставою для прийняття Генеральним прокурором наказу від 22.11.2019 № 1703ц.
22. 25 листопада 2019 року наказом Генерального прокурора на підставі рішення Кадрової комісії, відповідно до статті 9, пункту 2 частини 2 статті 41 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" позивача звільнено з посади начальника четвертого відділу процесуального керівництва Другого управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими центрального апарату Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях, Генеральної прокуратури України з 25 листопада 2019 року.
23. Позивач, не погоджуючись з прийнятим наказом про звільнення з посади, звернувся до суду з позовом.
ІХ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
24. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
27. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури .
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.