ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
справа №540/583/21
адміністративне провадження №К/9901/37418/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Херсонської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: судді-доповідача Стас Л.В., суддів Турецької І.О., Шеметенко Л.П.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до суду з позовом до Херсонської обласної прокуратури, у якому, із урахуванням заяви про зміну позовних вимог від 05 березня 2021 року, просила:
- визнати протиправною бездіяльність Херсонської обласної прокуратури щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати їй частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII), за період з 15 грудня 2015 року по 29 грудня 2020 року;
- зобов`язати Херсонську обласну прокуратуру сплатити позивачеві недоплачену частину заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, за період з 15 грудня 2015 року по 29 грудня 2020 року в розмірі 1146818 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала про те, що бездіяльністю відповідача порушено її право власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, статтею 41 Конституції України, статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ), виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Позивач уважає необґрунтованим визначення їй розміру посадового окладу на підставі постанови КМУ від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - постанова КМУ №505), що за період з 15 грудня 2015 року по 29 грудня 2020 року вона недоотримала частину заробітної плати у вигляді посадового окладу в розмірі 1146818 грн.
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправними дії Херсонської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 частини заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, за період з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року. Зобов`язано Херсонську обласну прокуратуру здійснити нарахування та виплату на користь ОСОБА_1 недоплаченої частини заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, за період з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року включно у розмірі 321760 грн із урахуванням податків і зборів та обов`язкових платежів. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції зробив висновки про те, що: у 2015-2019 роках норми і положення Закону №1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених постановами КМУ №505, №657, з дотриманням норм Закону України від 28 грудня 2014 року №79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" (далі - Закон №79-VIII), а не статтею 81 Закону №1697-VII; дія окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 втратила чинність 26 березня 2020 року, і саме з цього часу положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у відповідній частині не підлягають застосуванню відповідачем; Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 не впливає на спірні правовідносини до 26 березня 2020 року, оскільки такі виникли до його ухвалення, і це Рішення не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності; визнання неконституційними певних положень чинного законодавства у подальшому не може мати за собою наслідки визнання протиправними дій чи рішень відповідача, які були вчинені або ухвалені до визнання таких норм неконституційними; відповідач був зобов`язаний і діяв у межах та на підставі того законодавства, яке існувало на момент виникнення спірних правовідносин, і висновки Конституційного Суду України, викладені у Рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020, не можуть бути підставою для визнання протиправною бездіяльності прокуратури та зобов`язання здійснити позивачеві виплату частини недоотриманої заробітної плати у вигляді посадового окладу за період з 15 грудня 2015 року по 26 березня 2020 року відповідно до статті 81 Закону №1697-VII. Разом із тим, зважаючи на Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, позивач з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року має право на нарахування та виплату недоплаченої заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII. Відповідачем не доведено правомірність вчинення дій по нарахуванню та виплаті ОСОБА_1 заробітної плати у вигляді посадового окладу відповідно постанови КМУ №505 з огляду на вимоги пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-ІХ) у період з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року включно.
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року апеляційну скаргу Херсонської обласної прокуратури задоволено, а апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишено без задоволення. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що: Закон №79-VIII прийнятий пізніше Закону №1697-VII, а тому до 2019 року норми і положення цього Закону щодо заробітної плати прокурора застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених КМУ, а не статтею 81 Закону №1697-VII; відповідач не був наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою КМУ №505; до визнання Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 неконституційним окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, у відповідача не було правових підстав обраховувати посадовий оклад позивача з урахуванням приписів статті 81 Закону №1697-VІІ, оскільки зазначене положення, визнане неконституційним, втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України вказаного Рішення. Щодо позовних вимог у частині нарахування ОСОБА_1 посадового окладу відповідно до частини третьої статті 81 Закону №1697-VIІ з 27 березня 2020 року по 29 грудня 2020 року, суд апеляційної інстанції, пославшись на норми абзацу третього пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, зробив висновок про те, що нарахування позивачеві до 29 грудня 2020 року посадового окладу на підставі постанови КМУ №505 відповідало приписам чинного на той час законодавства.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
8. Скаржник зазначає, що оскаржувана постанова прийнята судом апеляційної інстанції з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.
9. Підставою оскарження постанови суду апеляційної інстанції ОСОБА_1 у касаційній скарзі визначила пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме частин другої, третьої та сьомої статті 81 Закону №1697-VII у взаємозв`язку із Законом №113-ІХ після ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 26 березня 2020 року №6-р/2020.
IV. Позиція інших учасників справи
10. Херсонською обласною прокуратурою подано відзив на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 серпня 2021 року - без змін, оскільки вона, на думку відповідача, є законною та обґрунтованою.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Радишевської О.Р., Уханенка С.А. ухвалою від 09 грудня 2021 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 07 грудня 2022 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 08 грудня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. ОСОБА_1 з 13 листопада 2009 року працювала на різних посадах в органах прокуратури України.
14. Наказом керівника Херсонської обласної прокуратури від 23 грудня 2020 року №925к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Каланчацького відділу Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з 29 грудня 2020 року. Підстава: рішення кадрової комісії від 24 листопада 2020 року №134.
15. Заробітна плата ОСОБА_1 у спірний період виплачувалася із урахуванням посадових окладів, визначених постановою КМУ №505.
16. Уважаючи, що відповідач порушив порядок нарахування та виплати їй заробітної плати - посадового окладу за період з 15 грудня 2015 року по 29 грудня 2020 року, ОСОБА_1 звернулася до суду із цим позовом.
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII, який набрав чинності 15 липня 2015 року, приписами частини першої статті 81 якого закріплено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
19. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством (частина друга статті 81 Закону №1697-VII).
20. Приписами частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у первинній редакції) передбачалося, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
21. Законом України від 06 грудня 2016 року №1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" частину третю статті 81 Закону №1697-VII викладено у такій редакції: "посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року".
22. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку з чим внесено ряд змін до Закону №1697-VII, у тому числі до статті 81.
23. Відповідно до частин третьої та четвертої статті 81 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-ІХ) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.
24. Приписами частини п`ятої статті 81 Закону №1697-VII встановлено розміри посадових окладів прокурорів, які перебувають на адміністративних посадах.
25. Згідно з частиною сьомою статті 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується КМУ.
26. Частиною дев`ятою статті 81 Закону №1697-VII внормовано, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
27. Згідно з частинами першою та другою статті 89 Закону №1697-VII (у первинній редакції) фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
28. Відповідно до частин першої та другої статті 89 Закону №1697-VII (у редакції Закону №113-IX) фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проєктами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора.
29. Статтею 90 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
30. За правилами статей 8, 13 Закону України від 24 березня 1995 року №108/95-ВР "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються КМУ, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
31. Приписами частин першої та другої статті 23 Бюджетного кодексу України закріплено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.