ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 804/8776/15
адміністративне провадження № К/9901/47623/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Кравчука В.М., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 804/8776/15
за позовом Приватного підприємства "Будівник Кривбасу" до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, головних державних інспекторів праці Територіальної державної інспекції з питань праці у Дніпропетровській області Іванова Костянтина Володимировича та ОСОБА_1 про визнання незаконною перевірки та скасування акту, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного підприємства "Будівник Кривбасу" на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2017 (суддя Степаненко В.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року (головуючий суддя Богданенко І.Ю., судді: Уханенко С.А., Дадим Ю.М.),
ВСТАНОВИВ:
У липні 2015 року Приватне підприємство "Будівник Кривбасу" звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, головних державних інспекторів праці Територіальної державної інспекції з питань праці у Дніпропетровській області Іванова Костянтина Володимировича та ОСОБА_1, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, яка полягає в невинесенні припису за результатами перевірки в період з 24 вересня 2014 року по 25 вересня 2014 року щодо порушення Приватним підприємством "Будівник Кривбасу" законодавства про працю та зобов`язати Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області скласти вищезазначений припис і надати його представникам приватного підприємства "Будівник Кривбасу";
- визнати неправомірними дії Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області з проведення позапланової перевірки приватного підприємства "Будівник Кривбасу" про додержання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування в період з 24 вересня 2014 року по 25 вересня 2014 року, за результатами якої складено акт №04-05-98/303;
- визнати неправомірними дії головного державного інспектора праці Територіальної державної інспекції з питань праці у Дніпропетровській області щодо складання в акті №04-05-98/303 висновків про факт роботи громадянина ОСОБА_2 в приватному підприємстві "Будівник Кривбасу" з 14 квітня 2014 року та висновків про отримання вказаним громадянином травми 29 квітня 2014 року.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позапланова перевірка позивача проведена безпідставно, її висновки є хибними та такими, що не ґрунтуються на фактичних обставинах. Так, позивач вказує, що положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не визначено постанову слідчого, як підставу для здійснення позапланового заходу державного нагляду, а відтак дії відповідача, спрямовані на проведення позапланової перевірки, а також акт, складений за її результатами є такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства України. Крім того Приватне підприємство "Будівник Кривбасу" зазначає, що припис про усунення порушень законодавства про працю державним інспектором складно не було, що порушує право позивача на оскарження незаконних та необґрунтованих результатів перевірки.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2017 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Судами встановлено, що у період з 24 по 25 вересня 2015 року Територіальною державною інспекцією з питань праці у Дніпропетровській області на підставі постанови слідчого Довгінцівського районного відділу Криворізького міського управління головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Дніпропетровській області від 29 липня 2014 року №24/СО-6465 проведено позапланову перевірку Приватного підприємства "Будівник Кривбасу" щодо додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування, за результатами якої складено акт від 25 вересня 2014 року №04-05-98/303, примірник якого отримано директором Приватного підприємства "Будівник Кривбасу" Горбань М.В. 16 жовтня 2014 року для ознайомлення.
Перевіркою встановлено, що:
- в порушення частин 1, 3 статті 24 Кодексу законів про працю України трудові договори з усіма працівниками у письмовій формі шляхом укладення договору (конракту), або видання наказу, розпорядження не оформлено;
- в порушення статті 29 Кодексу законів про працю України робітників Приватного підприємства "Будівник Кривбасу" не поінформовано під розписку про умови праці, наявність на робочому місці небезпечних шкідливих виробничих факторів; не ознайомлено з правилами внутрішнього трудового розпорядку та колективним договором;
- в порушення вимог частини 2 статті 48 Кодексу законів про працю України та абзацу 2 пункту 1.1 глави 1 Інструкції про порядок ведення трудових книжок, затвердженої Наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29 липня 1993 року №58 (далі - Інструкція №58), трудові книжки не ведуться на всіх працівників, які працюють на Приватному підприємстві "Будівник Кривбасу" понад п`ять днів;
- в порушення частини 4 статті 48 Кодексу законів про працю України та абзацу 2 пункту 2.2 глави 2 Інструкції №58 до трудових книжок працівників Приватного підприємства "Будівник Кривбасу" не заносились відомості про роботу;
- в порушення приписів частини 2 статті 30 Закону України "Про оплату праці" у Приватного підприємства "Будівник Кривбасу" не забезпечений достовірний облік виконуваної працівником роботи;
- в порушення вимог частини другої статті 30 Закону України "Про оплату праці" у Приватного підприємства "Будівник Кривбасу" не забезпечено бухгалтерський облік витрат на оплату праці.
Припис за результатами перевірки відповідачем не виносився.
Не погоджуючись з підставами проведення перевірки та її висновками, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до частини 7 статті 110 Кримінального процесуального кодексу України постанова слідчого, прокурора, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов`язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується. Таким чином, під час проведення перевірки на підставі постанови слідчого та складання акту перевірки за її результатами, державний інспектор діяв на підставі та у спосіб, передбачених чинним законодавством.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач та подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
В касаційній скарзі Приватне підприємство "Будівник Кривбасу" наголошує, зокрема, на тому, що умисне нескладення державним інспектором припису порушує право позивача на оскарження незаконних та необгрунтованих результатів перевірки.
Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області проти доводів та вимог такої заперечило, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.
Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини першої статті 38 Закону України "Про охорону праці" державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ядерної та радіаційної безпеки; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну інспекцію України з питань праці, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року №386/2011 (далі -Положення №386) в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, Державна інспекція України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням, на випадок безробіття в частині призначення нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Підпунктом 5 пункту 6 Положення №386 передбачено, що Держпраці України для виконання покладених на неї завдань має право здійснювати безперешкодно перевірки у виробничих, службових та адміністративних приміщеннях роботодавців, суб`єктів господарювання, які надають послуги з посередництва у працевлаштуванні в Україні, здійснюють наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця, а також перевірки робочих місць працівників, розташованих поза цими приміщеннями, з метою нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, ознайомлюватися під час проведення перевірок з інформацією, документами і матеріалами та одержувати від роботодавців, суб`єктів господарювання, які надають послуги з посередництва у працевлаштуванні в Україні, здійснюють наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця, необхідні для виконання повноважень Держпраці України копії або витяги з документів, ведення яких передбачено законодавством про працю (у тому числі з питань, передбачених підпунктом 1 пункту 4 цього Положення) та законодавством про зайнятість.
Відповідно до пункту 7 Положення №386 Держпраці України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Отже, Територіальна державна інспекція з питань праці у Дніпропетровській області наділена повноваженнями проводити перевірки суб`єктів господарювання на предмет дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці.
Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;
неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.
Аналіз наведених вище приписів законодавства свідчить про те, що принципи, підстави, спосіб, порядок і вимоги здійснення державного нагляду (контролю) визначаються виключно законами.
Позапланова перевірка суб`єкта господарювання має здійснюватися виключно з підстав, у порядку і спосіб, визначених законом.
Приписами статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено вичерпний перелік підстав для проведення перевірок й серед них не має такої підстави, як ухвала постанов слідчого.
Однак, відповідно до приписів частини другої статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" його дія не поширюється на правовідносини, які виникають під час здійснення заходів досудового слідства і правосуддя.
Оскільки, як констатовано судами, проведення перевірки позивпача відбувалось в рамках кримінального провадження, тому приписи статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", в даному випадку, на спірні правовідносини не розповсюджується.
Статтею 31 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 31 липня 2014 року №1622-VІІ установлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня-грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки
Разом з цим, постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року №408 "Про питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами" визначено, що проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами здійснюється з дозволу Кабінету Міністрів України шляхом прийняття відповідного розпорядження. Надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.
Відповідно до пункту 4 частини 2 статті 40 Кримінального процесуального кодексу України слідчий уповноважений призначати ревізії та перевірки, у порядку визначеним законом.