ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 640/7578/20
адміністративне провадження № К/990/24271/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ЮСЕНКО НАДРА"
до Державної служби геології та надр України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ЮСЕНКО НАДРА"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 лютого 2022 року (ухвалене у складі головуючого судді Добрянської Я.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Василенка Я.М., суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ЮСЕНКО НАДРА" (далі також - ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА", позивач, скаржник) звернулося до суду із позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач, Держгеонадра), у якому просило:
визнати за ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА" право з урахуванням принципу мовчазної згоди без отримання спеціального дозволу на користування надрами через 10 робочих днiв із дня закінчення строку, встановленого для видачі або вiдмови у видачi спеціального дозволу на користування надрами (яким є 5 грудня 2019 року), тобто починаючи з 20 грудня 2019 року здійснювати господарську діяльність з користування надрами Бітлянської площi з метою геологiчного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числi дослiдно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти i газу (промислова розробка родовищ) Бiтлянської площі Львiвської областi строком на 20 рокiв із дня закiнчення встановленого строку для видачi або вiдмови у видачi спеціального дозволу на користування надрами, тобто до 5 грудня 2039 року;
визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у невидачі ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА" спецiального дозволу встановленої форми на користування надрами Бiтлянської площi з метою геологiчного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числi дослiдно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти i газу (промислова розробка родовищ) Бiтлянської площi Львівської області;
зобов`язати Державну службу геології та надр України видати ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА" спеціальний дозвіл встановленої форми на користування надрами Бiтлянської площі з метою геологiчного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числi дослiдно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти i газу (промислова розробка родовищ) Бiтлянської площi Львiвської областi строком на 20 років, тобто з 5 грудня 2019 року до 5 грудня 2039 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що 29 квітня 2020 року Державною службою геології та надр України видано наказ № 153, яким, у зв`язку з невідповідністю поданих документів вимогам пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок №615), підпункт 1 якого викладено у новій редакції постановою Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2020 року №124, керуючись пунктом 19 Порядку № 615, відмовлено позивачу у наданні спеціального дозволу.
4. Суди попередніх інстанцій зазначили, що підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615 (в редакції Постанови № 124, чинній з 25 лютого 2020 року, тобто на момент прийняття спірного наказу) було передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів. Тобто, підпунктом 1 пункту 8 Порядку № 615, в редакції Постанови № 124, було змінено правила надання спеціальних дозволів та встановлено єдину підставу для отримання дозволу на користування надрами без проведення аукціону, а саме, зацікавлений суб`єкт господарювання повинен був виконати дві вимоги: а) на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснити геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку; б) подати документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів.
5. При цьому суди попередніх інстанцій врахували, що питання стосовно того, яка саме редакція Порядку № 615 застосовується до правовідносин, подібних до тих, що слугували підставою для звернення до суду з цим позовом, було предметом розгляду Верховним Судом у справі №803/1541/16. Так, у вказаній справі Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (постанова від 31 березня 2021 року) відступив від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі №816/1053/16, від 2 жовтня 2020 року у справі № 826/1236/17, від 22 грудня 2020 року у справі №817/856/16 та інших, в частині неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріплену у частині першій статті 58 Конституції України, з огляду на внесення змін до Порядку №615 та підтримав правовий підхід, застосований Верховним Судом у постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).
6. З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що підстави для застосування до спірних правовідносин підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 в редакції, чинній з 28 грудня 2018 року до 25 лютого 2020 року, відсутні. Тоді, як до спірних відносин необхідно застосовувати законодавство, чинне на момент прийняття рішення відповідачем, а саме підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 у редакції Постанови № 124.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА" звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували положення Порядку № 615, з урахуванням змін, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2020 року № 124 (далі - Постанова № 124) та частини шостою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 6 вересня 2005 року № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV), у зв`язку із чим дійшли неправомірних висновків про те, яку саме редакцію Порядку № 615 необхідно застосовувати у спірних правовідносинах.
9. Підставою касаційного оскарження скаржником зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Вказану підставу вмотивовано відсутністю висновку Верховного Суду щодо того, яку редакцію Порядку № 615 необхідно застосовувати під час набуття заявником права на користування надрами за принципом "мовчазної згоди", а також щодо можливості припинення такого права у зв`язку із подальшим виключенням із підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 обраної заявником підстави для отримання дозволу.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційна скарга надійшла до Суду 6 вересня 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №640/7578/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
12. З касаційною скаргою ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА" було заявлено клопотання про розгляд справи у судовому засіданні, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2022 року.
13. Ухвалою Верховного Суду від 30 листопада 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 1 грудня 2022 року.
Позиція інших учасників справи
14. Від відповідача відзиву на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. При цьому колегія суддів звертає увагу на те, що ухвалу Верховного Суду від 19 вересня 2022 року про відкриття касаційного провадження у справі відповідачем отримано 20 вересня 2022 року.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
15. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА" звернулось до Державної служби геології та надр України із заявою від 29 серпня 2019 року № 106 щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами, до якої були долучені додатки на 58 арк.
16. Підставою для видачі спеціального дозволу позивач вказав підпункт 1 пункту 8 Порядку №615 (в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 року № 558).
17. Листом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 5 вересня 2019 року №18562/01/12-19 повідомлено Державну службу геології та надр України про те, що розгляд заяви разом з пакетом документів продовжиться після завершення процедури оцінки впливу на довкілля.
18. Рішенням Львівської обласної ради від 29 жовтня 2019 року № 912 "Про отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА" (Бітлянська площа)" погоджено позивачу отримання спеціального дозволу.
19. При цьому, 6 листопада 2019 року Міністерством енергетики та захисту довкілля України прийнято висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності з "Геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ вуглеводнів, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) на Бітлянській площі" №7-03/12-20192202902/1.
20. Листом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 7 лютого 2020 року №26/1.5-15.1-3352 повідомлено Державну службу геології та надр України про розгляд її листа від 28 грудня 2019 року № 25838/01/12-19.
21. 29 квітня 2020 року Державною службою геології та надр України видано наказ № 153, яким, у зв`язку з невідповідністю поданих документів вимогам пункту 8 Порядку № 615, підпункт 1 якого викладено у новій редакції постановою Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2020 року № 124, керуючись пунктом 19 Порядку № 615, відмовлено позивачу у наданні спеціального дозволу.
22. Листом від 6 травня 2020 року відповідач повідомив позивача про повернення документів у зв`язку з прийняттям зазначеного наказу.
23. Вважаючи, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність в частині нерозгляду у встановлені законодавством строки заяви позивача та доданих документів, останній звернувся з позовом до суду з вимогами про зобов`язання відповідача видати спеціальний дозвіл на користування надрами за принципом "мовчазної згоди".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
27. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
28. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 3 лютого 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є неприйнятні з огляду на таке.
30. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
32. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
33. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
34. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
35. Статтею 4 Кодексу України про надра встановлено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
36. Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
37. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
38. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
39. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
40. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
41. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
42. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
43. Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
44. Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615.
45. Згідно з пунктом 1 Порядку №615 (тут і далі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, а саме на 29 квітня 2020 року) цей нормативно-правовий акт регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.
46. Згідно із пунктом 8 Порядку №615 надання дозволів у випадках, передбачених підпунктами 1-9, 11 цього пункту, здійснюється за рішенням органу з питань надання дозволу.
47. Відповідно до абзацу першого пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
48. З аналізу норм Положення №1174 та Порядку №615 вбачається, що до повноважень Державної службу геології та надр України відноситься ухвалення рішення про надання суб`єктам господарювання спеціальних дозволів на користування надрами.
49. Відповідно до частини п`ятої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення та території Автономної Республіки Крим порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
50. При цьому колегія суддів зазначає, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України).
51. Статус Кабінету Міністрів України визначений у статті 113 Основного Закону України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, що відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
52. Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує проведення політики у сфері природокористування; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
53. Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та полягають у забезпеченні раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів.
54. Згідно із статтею 1 зазначеного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
55. Відповідно до статей 3, 4 цього ж Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях; Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
56. Також статтею 41 зазначеного Закону передбачено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України.
57. Статтею 117 Конституції України та статтею 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Уряд в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання; акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.
58. Таким чином, прийняття актів Кабінету Міністрів України, у тому числі стосовно надання дозволів на користування надрами, відноситься до виключної компетенції Уряду, а такі акти є обов`язковими для виконання.
59. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 29 серпня 2019 року ТОВ "ЮСЕНКО НАДРА" звернулось до Держгеонадр із заявою № 106 та відповідними додатками щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами на підставі підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615.