ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 260/1692/21
адміністративне провадження № К/990/5392/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.11.2021 (головуючий суддя: Дору Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2022 (головуючий суддя: Ніколін В.В., судді: Качмар В.Я., Пліш М.А.) у справі №260/1692/21 за позовом Керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради, треті особи: ОСББ "Транс Буд 89", ОСОБА_1 про скасування рішення в частині,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2021 року Керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі - позивач) звернувся з позовом до Ужгородської міської ради (далі - відповідач), треті особи: ОСББ "Транс Буд 89", ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якому просив визнати незаконним і скасувати пункт 1.32 рішення 4 сесії 8 скликання Ужгородської міської ради від 30.03.2021 №141 "Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок".
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.11.2021, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.01.2022, позовну заяву прокурора залишено без розгляду.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх, керівник Львівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на продовження розгляду до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 22.02.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 02.11.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на IV сесії VIII скликання Ужгородською міською радою прийнято рішення від 30.03.2021 №141 (пункт 1.32), яким вирішено надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0600 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 .
Вважаючи зазначене рішення міської ради незаконним, прокурор звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування своїх позовних вимог прокурор зазначив, що звернувся до суду із позовом щодо захисту інтересів держави у сфері охорони та використання земель, зважаючи на виявлене порушення Ужгородською МР встановленого порядку надання земель у власність (міською радою неправомірно видано дозвіл на розробку проекту землеустрою з огляду на невідповідність цільового призначення цієї ділянки положенням генерального плану). У позові прокурор також вказав на відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення державного контролю у сфері дотримання земельного законодавства.
Відповідач позов не визнав. Вважає оскаржуване рішення законним.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. В підтвердження правильності такого висновку, суди послалися на позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17.
Суди зазначили, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
З посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 21.08.2019 (справа №263/2038/16-а), суди зазначили, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Здійснивши аналіз положень статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та пункту 4, підпунктів 25-1, 25-5 Положення про Державну служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, суди обох інстанцій дійшли висновку, що забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру. Натомість конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду).
Відтак у разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.
Водночас суди констатували, що в матеріалах справи відсутні будь-які відомості та докази того, що прокурор звертався до відповідного територіального органу Держгеокадастру, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів.
За наведених вище обставин, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що спірному випадку звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, частини першої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", з огляду на що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
Наголошує, що при прийнятті оскаржуваних судових рішень, суди не врахували правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 та від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17 щодо правового статусу прокурора, а також висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 5 лютого 2019 року у справі №910/7813/18, від 8 вересня 2021 року у справі №308/9892/16-ц, від 6 листопада 2020 року у справі №308/7241/19 та від 6 липня 2021 року у справі №922/3025/20, щодо застосування прокурором представницьких повноважень у суді у зв`язку із відсутністю на це повноважень у інших органів.
Стверджує, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками; держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, на думку скаржника, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки викладені у постанові від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18). Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Отже, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18).
Скаржник погодився із наявністю у Держгеокадастру функцій контролю за використанням і охороною земель, проте наголосив на відсутності у цього органу повноважень на звернення до суду з позовом в інтересах держави у спірних правовідносинах та щодо спірної категорії земель.
Тотожні висновки щодо визначення органу уповноваженого на захист інтересів держави в суді при встановленні неправомірності дій і рішень органу місцевого самоврядування щодо розпорядження земельною ділянкою комунальної форми власності та несільськогосподарського призначення дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду у постанові від 05 лютого 2019 року у справі №910/7813/18 (пункт 38 постанови), Касаційного цивільного суду у постанові від 08 вересня 2021 року у справі №308/9892/16-ц; Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17.
З тих же підстав, у зв`язку із відсутністю в органу контролю повноважень на звернення з позовом до суду для захисту інтересів держави, Верховним Судом визначено прокурора як належного самостійного позивача згідно із постановами від 06 листопада 2020 року у справі №308/7241/19 (внаслідок неможливості здійснення Держлісагенством представницьких повноважень у сфері захисту лісового господарства), від 06 липня 2021 року у справі №922/3025/20 (внаслідок нездійснення органами Державної екологічної інспекції представницьких повноважень у сфері захисту довкілля).
Відтак, зважаючи на те, що в спірних правовідносинах відсутній альтернативний позивач, непред`явлення прокурором позову в цьому випадку слугувало б демонстрацією відсутності у державі волі на захист інтересів, що стосуються правовірності володіння, користування та розпорядження землею, яка згідно статті 14 Конституції України є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
У свою чергу перешкоджання судом права на звернення прокурора з позовом та розгляд заявлених позовних вимог по суті спору обмежує доступ до правосуддя для реалізації в даному випадку заступником керівника Ужгородської місцевої прокуратури конституційної функції на захист інтересів держави у сфері земельних відносин як єдиного можливого в цій справі самостійного позивача.
Згодом на адресу касаційного суду від скаржника надійшли додаткові пояснення по справі, у яких заступник керівника Львівської обласної прокуратури при розгляді цієї справи просив врахувати актуальну практику Верховного Суду, викладену у постанові від 01 червня 2022 року (справа №260/1815/21) з питань участі прокурора у спірних правовідносинах в якості самостійного позивача.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Проте оскаржувані судові рішення зазначеним вимогам процесуального закону не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на таке.
У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18, від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц, від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 та від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17, а також висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 5 лютого 2019 року у справі №910/7813/18, від 8 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц, від 6 листопада 2020 року у справі №308/7241/19 та від 6 липня 2021 року у справі №922/3025/20.
Надаючи оцінку цим доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За приписами частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
У Законі України "Про прокуратуру" закріплений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Беззаперечно, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №0440/6596/18.
Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
До того ж, у рішенні у справі "Меріт проти України" (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості "активного" або "пасивного" учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
Отже, участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).
У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
Отже, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).