ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа №640/23540/21
адміністративне провадження № К/990/18437/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу №640/23540/21
за позовом ОСОБА_1 до Громадської організації "ТОМ 14" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року (суддя Літвінова А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року (головуючий суддя - Безименна Н.В., судді: Бєлова Л.В., Кучма А.Ю.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
18 серпня 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Громадської організації "ТОМ 14" (далі - ГО "ТОМ 14", відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ГО "ТОМ 14" як суб`єкта господарювання, що прирівняний до розпорядника інформації в розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації", щодо неоприлюднення інформації, що становить суспільний інтерес, а саме аудіозаписів телефонних розмов ОСОБА_2, про які йшлося у випусках програми "Наші гроші", оприлюднених у мережі Інтернет за адресами: ІНФОРМАЦІЯ_3; ІНФОРМАЦІЯ_4; ІНФОРМАЦІЯ_1 ІНФОРМАЦІЯ_2 у тому вигляді, в якому вони були отримані;
- зобов`язати ГО "ТОМ 14" оприлюднити аудіозаписи телефонних розмов ОСОБА_2, про які йшлося у випусках програми "Наші гроші", оприлюднених у мережі Інтернет за адресами: ІНФОРМАЦІЯ_3; ІНФОРМАЦІЯ_4; ІНФОРМАЦІЯ_1 ІНФОРМАЦІЯ_2 у тому вигляді, в якому вони були отримані.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що в період з 17 травня по 07 червня 2021 року ГО "ТОМ 14" оприлюднила чотири випуски передачі "Наші гроші" із аудіозаписами телефонних розмов ОСОБА_2 . Автори програми "Наші гроші" у своїх коментарях маніпулятивно намагалися вказати на причетність позивача до протиправних оборудок. При цьому, відповідна інформація стосується періоду часу, коли ОСОБА_1 був чинним Президентом України, що викликало резонанс в українському суспільстві. Позивач уважає, що відповідач володіє інформацією, яка становить суспільний інтерес, однак, не виконує свого встановленого законом обов`язку оприлюднювати достовірну інформацію. У зв`язку із цим позивач звернувся з даним позовом до суду, зокрема, щоб зобов`язати відповідача оприлюднити наявну в нього суспільно необхідну інформацію в первісному вигляді.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Необхідність закриття провадження суд першої інстанції мотивував тим, що відповідно до приписів Закону України від 22 березня 2012 року № 4572-VI "Про громадські об`єднання" (далі також - Закон № 4572-VI) та Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі також - Закон №2939-VI), відповідач не є розпорядником публічної інформації в розумінні Закону № 2939-VI, а отже спір не може бути розглянутий згідно зі статтею 23 цього Закону та правилами КАС України. Суд дійшов висновку, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу влади чи місцевого самоврядування та підлягає розгляду в порядку Цивільного процесуального кодексу України (по тексту - ЦПК України).
Суд апеляційної інстанції погодився з позицією Окружного адміністративного суду міста Києва та зазначив, що оскільки у спірних правовідносинах відповідач не є суб`єктом владних повноважень чи розпорядником публічної інформації, а спір виник в рамках цивільних правовідносин, які базуються на нормах цивільного законодавства та регулюються ЦПК України, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що спір між сторонами не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції, в результаті чого не повинен вирішуватись адміністративним судом. Відтак, наявні підстави для закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, та роз`яснення позивачу його права на звернення до суду з даним позовом в порядку цивільного судочинства.
При цьому суд апеляційної інстанції відхилив посилання позивача на ухвалу Верховного Суду від 09 серпня 2021 року у справі № 640/19158/21 за позовом ОСОБА_1 до ГО "ТОМ 14", Президента України Зеленського В.О. про визнання протиправними дій чи бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, оскільки в цій справі Суд не досліджував питання належності ГО "ТОМ 14" до розпорядників публічної інформації та не визначав підсудність даної справи суду адміністративної юрисдикції.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
18 липня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
Касаційна скарга мотивована тим, що в оскаржуваних судових рішеннях не йдеться про те, що інформація, про яку йдеться у позові, не становить суспільного інтересу. Так само суди не заперечили, що відповідач є суб`єктом господарювання. Натомість зазначено виключно про те, що громадські організації не є розпорядниками публічної інформації та суб`єктами владних повноважень.
Скаржник зауважує, що дійсно у частині першій статті 13 Закону № 2939-VI наведено перелік розпорядників публічної інформації, який є вичерпним, і в ньому не згадуються громадські організації. Однак, суд першої інстанції фактично ухилився від цитування частини другої зазначеної статті, у якій міститься перелік випадків, коли суб`єкти господарювання, не перелічені у частині першій цієї статті, прирівнюються до розпорядників публічної інформації. Зокрема, у пункті 4 частини другої статті 13 Закону № 2939-VI встановлено, що до розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
На переконання скаржника, відповідач є суб`єктом господарювання, який володіє згаданими у позові записами телефонних розмов і який зобов`язаний оприлюднювати та надавати їх за запитами у порядку, передбаченому Законом № 2939-VI. Стосовно цього у позові містилося обґрунтування того, чому відповідна інформація становить суспільний інтерес. Однак апеляційний суд не надав жодної оцінки доводам позивача про те, що оприлюднена відповідачем інформація становить суспільний інтерес, а отже, відповідач прирівнюється до розпорядників публічної інформація, хоча й не є таким та не є суб`єктом владних повноважень.
Тож суди, вирішуючи питання юрисдикції даного спору, помилково не застосували пункт 4 частини другої статті 13, пункт 7 частини другої, частину третю статті 23 Закону № 2939-VI, а також пункт 7 частини першої статті 19 КАС України, що призвело до помилкового закриття провадження у справі.
Також касатор уважає, що суди попередніх інстанцій безпідставно не прийняли до уваги посилання позивача на позицію Верховного Суду, викладену в ухвалі від 09 серпня 2021 року у справі № 640/19158/21, адже в мотивувальній частині цієї ухвали Суд прямо зазначив про те, що вимоги до ГО "ТОМ 14" підсудні Окружному адміністративному суду міста Києва.
За наведених мотивів скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Ухвалою від 02 серпня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1
16 серпня 2022 року до Суду від ГО "ТОМ 14" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить відхилити скаргу позивача та залишити без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року.
У відзиві зазначено, що безпідставність звернення позивача з цим позовом, виходячи з намагання представити ГО "ТОМ 14" розпорядником інформації в розумінні статті 13 Закону № 2939-VI, полягає у тому, що позов заявлено до відповідача, який є громадською організацією, а отже за визначенням не є суб`єктом владних повноважень, а також не є і суб`єктом господарювання, оскільки метою створення ГО "ТОМ 14" не є здійснення господарської діяльності (з метою чи без мети отримання прибутку). Оскільки на спірні правовідносини не розповсюджує свою дію положення Закону № 2939-VI, то суди першої та апеляційної інстанції правомірно та обґрунтовано визначили, що зазначений спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а відтак, закриття провадження у справі є законним.
Ухвалою від 21 листопада 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
ІV. Нормативне регулювання
Відповідно до статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон № 2939-VI.
Згідно з частиною першою статті 1 Закон № 2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Право на доступ до публічної інформації гарантується, з-поміж іншого, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).
За змістом частини першої статті 12 Закону № 2939-VI суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Відповідно до статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:
1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання;
2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;
3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків;
4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
До розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).
На розпорядників інформації, визначених у пунктах 2, 3, 4 частини першої та в частині другій цієї статті, вимоги цього Закону поширюються лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами.
Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Як обумовлено приписами статті 23 Закону № 2939-VI, рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, зокрема, інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Статтею 36 Конституції України визначено, що громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Правові та організаційні засади реалізації права на свободу об`єднання, гарантованого Конституцією України та міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, порядок утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об`єднань визначає Закон № 4572-VI.
За наведеними у статті 1 цього Закону визначеннями, громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Громадське об`єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.
Громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.
Громадське об`єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу. Громадське об`єднання зі статусом юридичної особи є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання прибутку.
В силу частини другої статті 21 Закону № 4572-VI громадське об`єднання зі статусом юридичної особи має право:
1) бути учасником цивільно-правових відносин, набувати майнові і немайнові права відповідно до законодавства;
2) здійснювати відповідно до закону підприємницьку діяльність безпосередньо, якщо це передбачено статутом громадського об`єднання, або через створені в порядку, передбаченому законом, юридичні особи (товариства, підприємства), якщо така діяльність відповідає меті (цілям) громадського об`єднання та сприяє її досягненню. Відомості про здійснення підприємницької діяльності громадським об`єднанням включаються до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;
3) засновувати з метою досягнення своєї статутної мети (цілей) засоби масової інформації;
4) брати участь у здійсненні державної регуляторної політики відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності";
5) брати участь у порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування для проведення консультацій з громадськими об`єднаннями та підготовки рекомендацій з питань, що стосуються сфери їхньої діяльності.
V. Позиція Верховного Суду
Предметом позову ОСОБА_1 є бездіяльність ГО "ТОМ 14" щодо неоприлюднення інформації, що становить суспільний інтерес, та зобов`язання останнього оприлюднити таку інформацію.
Вирішуючи справу, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про необхідність її розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки предметом спірних правовідносин є порушення права на інформацію, а самі спірні правовідносини виникли за межами публічно-правових відносин, пов`язані із журналістською діяльністю.
Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 КАС України).
Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Суд виходить з наступного.
Спеціальним законом у сфері інформації доступу до публічної інформації є Закон № 2939-VI, який, серед іншого, визначає права запитувачів інформації та обов`язки її розпорядників.
Спірним у розглядуваній правові ситуації є питання належності ГО "ТОМ 14" до розпорядників інформації у розумінні Закону № 2939-VI.
Із наведених законодавчих приписів висновується, що перелік суб`єктів, є Закон № 2939-VI є чітким і вичерпним. Зокрема, частина перша статті 13 цього Закону визначає, що розпорядниками інформації є:
- суб`єкти владних повноважень;
- юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;
- особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків;
- суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.
У контексті зазначеного можна дійти висновку, що ГО "ТОМ 14" не є розпорядником інформації у розумінні частини першої статті 13 Закону № 2939-VI.
Водночас, частина друга статті 13 Закону № 2939-VI до розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнює суб`єктів господарювання, які володіють:
1) інформацією про стан довкілля;
2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту;