ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа №520/6583/2020
адміністративне провадження № К/9901/43567/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №520/6583/2020
за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Мінаєвої О.М., суддів: Кононенко З.О., Калиновського В.А.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Харківської обласної прокуратури, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Харківської області №801к від 22.04.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та органів прокуратури Харківської області;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді з посади прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та органів прокуратури Харківської області (або на рівнозначній посаді за моєю згодою) з 25.04.2020 року;
1.3. стягнути з прокуратури Харківської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з наступного дня після звільнення - 25.04.2020 року - до моменту фактичного поновлення на роботі, виходячи із середньоденної заробітної плати ОСОБА_1 - 1008,92 гривень - помноженої на кількість днів затримки проведення такого розрахунку.
2. В обґрунтування позовних вимог посилається на протиправність оскаржуваного наказу №801к від 22.04.2020 року про звільнення та зазначає про відсутність у відповідача будь-яких законних підстав для її звільнення з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у зв`язку з відсутністю фактичної ліквідації, реорганізації прокуратури Харківської області. Наголошує, що вказівка в оскаржуваному наказі про звільнення на зазначену вище норму Закону України "Про прокуратуру" без відповідної конкретизації підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 у період з 07.10.2011 року по 22.04.2020 року безперервно проходила службу в органах прокуратури України на посадах помічника прокурора району, прокурора прокуратури району, прокурора місцевої прокуратури, старшого слідчого прокуратури області, прокурора відділу управління прокуратури області.
3.1. Наказом прокурора Харківської області від 14.06.2019 року №1082к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та слідчих регіональної прокуратури Харківської області.
3.2. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX (далі - Закон №113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.
3.3. Цим же Законом встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, на підставі відповідної заяви.
3.4. Після прийняття Закону № 113-ІХ, позивач не подавала заяву про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію не подано.
3.5. Наказом прокурора Харківської області від 22.04.2020 року №801к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та органів прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини першої статі 51 Закону України "Про прокуратуру" з 24.04.2020 року.
3.6. На запит представника позивача листом №18-7494-20 від 18.05.2020 року прокуратура Харківської області повідомила, що Генеральною прокуратурою України інформовано прокурора Харківської області про те, що ОСОБА_1 не подала Генеральному прокурору у встановлений строк заяви про переведення до обласної прокуратури та про намір пройти атестацію. ОСОБА_1 здійснено виплату компенсації за 43 дні невикористаної відпустки. За останні 12 місяців перед звільненням ОСОБА_1 надавалась матеріальна допомога для оздоровлення у січні 2020 року (наказ від 27.01.2020 року №137к) та матеріальна допомога при вирішенні соціально-побутових питань у вересні 2019 року (наказ від 10.09.2019 року №1918к).
3.7. Вважаючи вказаний наказ прокурора Харківської області №801к від 22.04.2020 року протиправним, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року позов задоволено.
4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Харківської області №801к від 22.04.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та органів прокуратури Харківської області.
4.2. Поновлено ОСОБА_1 на рівнозначній посаді прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Полтаві, що поширює свою діяльність на Харківську область, та органів прокуратури Харківської області з 25.04.2020 року.
4.3. Стягнуто з прокуратури Харківської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 208 844,37 грн. (двісті вісім тисяч вісімсот сорок чотири гривні тридцять сім копійок).
4.4. Додатковим рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 березня 2021 року заяву представника позивача про ухвалення додаткового судового рішення по справі №520/6583/2020 - задоволено частково.
4.5. Допущено рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25.02.2021 року по справі №520/6583/2020 до негайного виконання в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць. У задоволенні заяви в іншій частині вимог відмовлено.
4.6. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 в період з 28.09.2019 року по 03.10.2019 року, а також з 08.10.2019 року по 21.10.2019 року була непрацездатна та проходила стаціонарне лікування (листи непрацездатності серії АГЦ №686475, серії АДР №534491). У зв`язку з цим, не мала фізичної можливості подати відповідну заяву до прокуратури Харківської області. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що у зв`язку із відсутністю ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, у якому позивач обіймав посаду, посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" є безпідставним.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року скасовано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2021 року, скасовано додаткове рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.03.2021 року та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні позову та заяви про ухвалення додаткового судового рішення.
5.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанції вказав на помилковість висновків суду першої інстанції, що ОСОБА_1 не мала фізичної можливості подати відповідну заяву до прокуратури Харківської області, оскільки в період з 28.09.2019 року по 03.10.2019 року, а також з 08.10.2019 року по 21.10.2019 року була непрацездатна та проходила стаціонарне лікування, оскільки позивач в період з 03.10.2019 року по 08.10.2019 року на лікарняному не перебувала (т. 1, а. с. 46-49, листи непрацездатності серії АГЦ №686475, серії АДР №534491). Матеріали справи не містять будь-яких заяв чи звернень позивача щодо неможливості подати заяву через поважні причини пропуску строку.
5.2. Таким чином, саме неподання прокурором, у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанцій, позивач подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування підпункту 2 пункту 19 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
6.2. У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції, а рішення та додаткове рішення суду першої інстанції залишити в силі.
7. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02 червня 2016 року № 1401-VIII (далі - Закон № 1401-VIII), який набрав чинності з 30 вересня 2016 року, виключено із Конституції України розділ VII "ПРОКУРАТУРА" та доповнено Конституцію України статтею 131-1, якою передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор, якого призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Президент України.
12. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).
13. Статтею 4 Закону № 1697-VII унормовано, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
14. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку з чим внесено ряд змін до Закону № 1697-VII.
15. Зокрема, у тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" змінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
16. Згідно з пунктом 4 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
17. Відповідно до пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII".
18. Згідно з пунктом 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
19. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX).
20. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
21. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
22. Відповідно до пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
23. Відповідно до пунктів 7-17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора №221 від 03.10.2019 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
24. Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
25. Пунктом 10 розділу І Порядку № 221 установлено, що заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
VI. Позиція Верховного Суду
26. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
27. Спірним питанням у цій справі є правомірність звільнення позивача з посади та зі служби в органах прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у зв`язку з неподанням заяви про переведення до обласної прокуратури та про намір пройти атестацію відповідно до приписів Закону № 113-ІХ.
28. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
30. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
31. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.