ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 340/6113/21
адміністративне провадження № К/990/24955/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Кравчука В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом виконуючого обов`язки Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави
до Новгородківської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області,
третя особа: ОСОБА_1
про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду у складі судді Брегея Р.І. від 28 грудня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кругового О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В. від 3 серпня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року виконуючий обов`язки Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі - прокурор, позивач) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Новгородківської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області (далі - Новгородківська СР, відповідач), третя особа: ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, третя особа), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення сесії Новомиколаївської СР № 153 від 21 серпня 2019 року "Про затвердження проекту землеустрою гр. ОСОБА_1"
- визнати протиправним та скасувати рішення сесії Новомиколаївської СР № 154 від 21 серпня 2019 року "Про передачу в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства за рахунок земель комунальної власності гр. ОСОБА_1".
2. Позов обґрунтований тим, що на час подання заяви про отримання в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства ОСОБА_1 вже реалізувала своє право на отримання земельної ділянки для ведення фермерського господарства (ФГ) та створила його. Після державної реєстрації ФГ має право на отримання додаткової земельної ділянки, але як юридична особа, а не як громадянин із метою створення ФГ.
3. На підтвердження наявності підстав для звернення до суду прокурор зазначив, що жодний орган державної влади не наділений компетенцією оскаржувати до суду рішення органу місцевого самоврядування про передачу в оренду земельної ділянки фізичній особі. Прокурор також звернув увагу, що відповідачем є Новгородківська СР, яка не скасовує це рішення самостійно.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року, адміністративний позов задоволено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що третя особа вже реалізувала своє право на отримання земельної ділянки для створення ФГ, та створила його, а отже, отримання спірної земельної ділянки повинно було провадитись самим фермерським господарством через процедуру земельних торгів, а не ОСОБА_1 як фізичною особою.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2021 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та залишити позов прокурора без розгляду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", з огляду на що скаржник стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави виконуючим обов`язки керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області у цій справі.
8. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення судових рішень не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 14 грудня 2020 року у справі № 802/207/17-а та від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17, про те, що забезпечення законності та дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами встановленого порядку набуття і реалізації права на землю є завданням саме Держгеокадастру.
9. З метою обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник також зазначає, що, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17 наголошено про те, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону.
10. Крім того, ОСОБА_1 звертає увагу на необхідність обґрунтування та з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, про що зазначено також у рішеннях Верховного Суду, зокрема, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, від 1 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 7 грудня 2018 року у справі N 924/1256/17, від 4 вересня 2019 року у справах № 372/1688/17-ц та № 448/764/17, від 25 вересня 2019 року у справі № 201/5279/16, від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а та від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18.
11. Від першого заступника керівника Знам`янської окружної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно встановили характер спірних правовідносин та дійшли правильного висновку про те, що прокурор дотримався встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядку звернення до суду в інтересах держави. Зазначає, що прокурор попередньо звертався до органу місцевого самоврядування з листом, у якому вказав на прийняття радою неправомірного рішення про передачу земельної ділянки в оренду третій особі без проведення земельних торгів та, з огляду на те, що вказане рішення не було реалізоване, запропонував самостійно усунути вказане правопорушення, однак станом на дату звернення до суду (15 вересня 2021 року) жодної відповіді від відповідача не отримано.
12. З огляду на вищезазначене, прокурор просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано 14 вересня 2022 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 340/6113/21, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
15. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 7 жовтня 2015 року держава в особі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області уклала договори про передачу в оренду ОСОБА_1 двох земельних ділянок площею 36,7079 га і 27,5782 га на території Куцівської сільської ради Новгородківського району Кіровоградської області для ведення (створення) фермерського господарства строком на 10 років.
17. 21 липня 2016 року ОСОБА_1 створила фермерське господарство "Агроальянс Плюс" (далі - господарство).
18. У подальшому ОСОБА_1 знову звернулась до органу місцевого самоврядування із заявою про надання згоди на виготовлення проєкту землеустрою для надання в оренду земельної ділянки для створення фермерського господарства.
19. За наслідками ініційованої третьою особою процедури відповідачем було прийнято рішення сесії Новомиколаївської сільської ради Новгородківського району Кіровоградської області (яка є правонаступником Куцівської сільської ради) № 153 від 21 серпня 2019 року "Про затвердження проекту землеустрою гр. ОСОБА_1", а також № 154 від 21 серпня 2019 року "Про передачу в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства за рахунок земель комунальної власності гр. ОСОБА_1".
20. Договір на виконання вказаних рішень не укладався.
21. Виявивши порушення вимог чинного законодавства, прокурор звернувся до органу місцевого самоврядування із вимогою про скасування прийнятих рішень № 153 та № 154.
22. Однак сільська рада рішення про скасування спірних рішень не ухвалила.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
26. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2021 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
28. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" з огляду на неврахування при цьому правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, від 1 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 7 грудня 2018 року у справі N 924/1256/17, від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17, від 4 вересня 2019 року у справах № 372/1688/17-ц та № 448/764/17, від 25 вересня 2019 року у справі № 201/5279/16, від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, від 14 грудня 2020 року у справі № 802/207/17-а та від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17.
29. Надаючи оцінку доводам скаржника, колегія суддів виходить із такого.
30. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
31. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
32. Важливо звернути увагу на Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
33. Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України "Про прокуратуру"; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.
34. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
35. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
36. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
37. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
38. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
39. Із урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
40. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
41. Отже, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
42. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
43. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "F.W. v. France", заява № 61517/00, пункт 27).
44. Суд звертав також увагу на категорії справ, у яких підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
45. Водночас ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
46. До того ж, у рішенні у справі "Меріт проти України" (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
47. У пункті 9 рішення у справі "Мукий проти України" (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.
48. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості "активного" або "пасивного" учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
49. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, у тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
50. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" (Role of the public prosecutorʼs office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministersʼ Deputies)) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
51. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on "The role of prosecution services outside the criminal law field" adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).
52. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
53. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of european judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of european prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважитися, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з іншого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно із судовою практикою ЄСПЛ.
54. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
55. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
56. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
57. Так, згідно із частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
58. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
59. Системне тлумачення вказаних приписів дає змогу дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
60. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема, у зв`язку з порушенням відповідачем встановленого порядку виділення земельної ділянки в оренду, а саме - затвердження сільрадою проєкту землеустрою для передачі земельної ділянки в оренду для ведення ФГ та передачу відповідної земельної ділянки в оренду третій особі без проведення земельних торгів, тобто без дотримання вимоги, передбаченої статтею 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
61. На думку прокурора, внаслідок прийняття Новгородківською СР спірних рішень про затвердження проєкту землеустрою та про передачу земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для ведення ФГ без проведення земельних торгів у разі, коли третя особа вже реалізувала своє право на отримання земельної ділянки для ведення ФГ як фізична особа, призвело до позбавлення інших громадян можливості реалізувати своє право на отримання у власність (користування) відповідної земельної ділянки та можливих втрат місцевого бюджету, оскільки на земельних торгах можна було б отримати більш вигідні умови оренди.
62. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям "інтереси держави", з огляду на таке.
63. Відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.
Власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
Держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб`єкти права власності рівні перед законом.
64. Статтею 14 Основного Закону України передбачено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
65. Відповідно до статті 1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується.
Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
66. За змістом частини першої статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
67. Згідно із частиною третьою статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.