ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 240/3448/19
адміністративне провадження № К/990/4375/22
Верховний Суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 240/3448/19
за позовом заступника прокурора Житомирської області
до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,
треті особи Державна служба геології та надр України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол"
про визнання протиправними та скасування рішень,
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Залімського І.Г., Сушка О.О., Мацького Є.М. від 23 грудня 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник прокурора Житомирської області (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України, відповідач 1), Житомирської обласної ради (далі - Житомирської ОР, відповідач 2), треті особи - Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра, третя особа 1), Товариство з обмеженою відповідальністю "Пайол" (далі - ТОВ "Пайол", третя особа 2), в якому просив визнати протиправним та скасувати:
- протокол № 3745 від 7 грудня 2016 року засідання колегії ДКЗ України;
- рішення двадцятої сесії Житомирської ОР VII скликання № 1336 від 18 грудня 2018 року "Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16 жовтня 2018 року № 20823/03/12-18 та від 5 грудня 2018 року № 24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол".
2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, як окремого об`єкту надрокористування та надання погодження Житомирською ОР на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол". Наголошує, що протокол № 3745 від 7 грудня 2016 року засідання колегії ДКЗ України прийнятий на підставі матеріалів геолого-економічної оцінки, протоколу ДКЗ України від 30 травня 2008 року № 1519, договору купівлі-продажу геологічної інформації, та інших документів, однак станом на момент розгляду поданих товариством матеріалів, останнє не володіло спеціальним дозволом на користування надрами всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року (далі - Положення № 865). На цій підставі, прокурор вважає, що Житомирська ОР погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол" на підставі протиправного протоколу № 3745 від 7 грудня 2016 року.
3. Обґрунтовуючи наявність підстав подання позову в інтересах держави, заступник прокурора Житомирської області посилався на статтю 53 КАС України, статтю 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки, вважає, що відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами Держгеонадра та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких дозволів, а тому прокурор самостійно звертається з цим позовом на захист інтересів держави.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року позов задоволено.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ "Пайол", Житомирської ОР, Держгеонадра задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
6. Постановою Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 листопада 2019 року скасовано, а справу № 240/3448/19 направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року апеляційні скарги ТОВ "Пайол", Житомирської ОР, Держгеонадра задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2019 року скасовано, позов прокурора залишено без розгляду.
9. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, дійшов висновку про те, що виходячи з закріпленої у відповідних положеннях про Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекцію компетенції, такі уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах й, зокрема, Держекоінспекція наділена правом на звернення до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Пред`являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами (підпункти 5, 8 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275)), а тому у прокурора відсутні підстави для звернення з позовом до суду в інтересах держави у спірних правовідносинах.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Не погоджуючись з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
11. У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржувану постанову, неправильно застосував положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" частини третьої статті 53 КАС України, внаслідок чого суд дійшов передчасного висновку про відсутність у цій справі правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у судів.
12. Скаржник також наголошує, що суд апеляційної інстанції не врахував при ухвалені оскаржуваного рішення правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу; процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту), та висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 щодо правового статусу прокурора.
13. Від ДКЗ України, Житомирської обласної ради та представника ТОВ "Пайол" надійшли відзиви на касаційну скаргу заступника прокурора, в яких зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильного висновку про те, що доводи прокурора про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури отримання надр у користування, не підтвердились з огляду на те, що такими органами є Держгеонадра, Мінприроди та Держекоінспекція.
14. Також у відзивах зазначається, що правильність висновків суду апеляційної інстанції підтверджуються правовою позицією, висловленою у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 0640/4292/18, від 22 січня 2020 року у справі № 240/3433/19, від 19 березня 2020 року у справі № 240/3384/19, від 15 жовтня 2020 року у справі № 620/865/19, від 17 лютого 2021 року у справі №240/400/19, від 11 березня 2021 року у справі № 240/3382/19, від 12 травня 2021 року у справі № 806/2361/18 та від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
15. З огляду на вищезазначене, ДКЗ України, Житомирська обласна рада та ТОВ "Пайол" просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
16. Держгеонадра України відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора не подавала; ухвалу Верховного Суду від 11 травня 2022 року про відкриття касаційного провадження Держгеонадра України отримала 18 травня 2022 року.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
17. Касаційну скаргу подано 31 січня 2022 року.
18. Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/3448/19, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання учасниками справи відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури.
19. Від представників Житомирської обласної ради, ТОВ "Пайол" та керівника Житомирської обласної прокуратури надійшли клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за їх участі, у задоволені яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 30 листопада 2022 року, якою також призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
20. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабродорит), як окремого об`єкту надрокористування у Черняхівському районі Житомирської області, поданих ТОВ "Пайол" оформлено протокол засідання колегії ДЗК України № 3745 від 7 грудня 2016 року.
21. Вказаним протоколом, серед іншого, виділено в окремий об`єкт надрокористувачів ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 1 листопада 2016 року балансові запаси основної та спільно залягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебню.
22. ТОВ "Пайол" звернулось до Держгеонадра із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року. До заяви, в тому числі, додало протокол № 3745 засідання колегії ДКЗ України по запасах корисних копалин від 7 грудня 2016 року.
23. 16 жовтня 2018 року за вих.№ 2823/03/12-18 Держгеонадра направило наведені документи, подані ТОВ "Пайол" до Житомирської ОР для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища у Житомирській області.
24. Рішенням двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 18 грудня 2018 року № 1336 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Пайол" з метою видобування лабрадориту, габро, габро-лабрадориту ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає наступне.
26. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
27. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
28. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.
30. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про те, що у спірних правовідносинах наявний орган, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування, а також звернення до суду з позовом про протиправність дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської ОР.
31. На думку скаржника, необґрунтованість вищезазначених висновків зумовлена неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення № 275.
32. Надаючи правову оцінку доводам скаржника та перевіряючи правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права. Колегія суддів виходить з наступного.
33. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
34. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
35. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
36. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
37. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
38. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
39. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
40. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
41. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
42. Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
43. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
44. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
45. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
46. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає опонентом або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "F.W. v. France", заява № 61517/00, пункт 27).
47. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами судового провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
48. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у судовому провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
49. У справі "Mukiy v. Ukraine" (заява № 12064/08; пункти 10 та 12), яка стосувалася скарги на втручання прокурора у справу з огляду на подання останнім позову в інтересах держави, зокрема, для захисту економічних і соціальних інтересів держави, пов`язаних з охороною території заповідної зони, ЄСПЛ у рішенні у цій справі зазначив, що втручання прокурора, на яке скаржиться заявник, не поставило його у "суттєво невигідне становище" стосовно сторін розгляду; немає нічого, що вказувало б на будь-яке привілейоване ставлення національних судів до заяв прокурора чи будь-які процесуальні переваги, надані йому у цій справі
50. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
51. Відповідно до підпункту 7.5 пункту 7 Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" (Role of the public prosecutorʼs office in a democratic society governed by the rule of law) від 27 травня 2003 року при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності.
52. У пункті 29 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" (The role of prosecution services outside the criminal law field) від 21 жовтня 2008 року зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.
Пунктами 30-31 Висновку № 3 (2008) визначено, що не існує єдиних міжнародно-правових норм і правил щодо завдань, функцій і організація прокуратури поза кримінально-правовою сферою. Водночас у всіх правових системах прокуратура відіграє важливу роль у захисті прав людини, у захисті законності та верховенства права, у зміцненні громадянського суспільства. Така різноманітність функцій органів прокуратури поза сферою кримінального права є результатом національної правової та історичної традиції. Це суверенне право держави визначати його інституційно-правові процедури реалізації своїх функцій щодо захисту прав людини і суспільних інтересів, дотримуючись принципу верховенства права та міжнародних зобов`язання.
53. У пункті 2 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" (Оn the role of public prosecutors outside the criminal justice system) від 19 вересня 2012 року рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
Пунктом 23 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 також передбачено, що якщо прокурори виконують наглядову роль по відношенню до національного, регіонального та місцевого органу влади, а також щодо інших юридичних осіб, з метою забезпечення їх належного функціонування відповідно до закону, вони повинні здійснювати свої повноваження незалежно, прозоро та в повному обсязі відповідно до верховенства права.
54. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).
55. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
56. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.
57. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
58. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
59. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
60. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.
61. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
62. У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Держгеонадра, ДКЗ України, Житомирської ОР, вважаючи, що протиправними діями та рішеннями цих органів були порушені інтереси держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Протиправність дій та рішень цих органів виразилась, на думку прокурора, у здійсненні державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр ТОВ "Пайол", без наявності у цього суб`єкта господарювання діючого спеціального дозволу на геологічне вивчення родовищ корисних копалин, що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області, а також у подальшому прийнятті до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодженні видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів. У свою чергу, вказані порушення, на думку прокурора, призвели до того, що надання спеціального дозволу на користування надрами матиме місце без проведення державної експертизи та належної оцінки запасів корисних копалин відповідного родовища, а також без проведення аукціону.
63. На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", що узгоджується з правовим висновком Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, сформульованим у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, та Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 24 березня 2020 року у справі № 806/1001/17, від 16 квітня 2020 року у справі № 826/7696/18 та від 14 травня 2020 року у справі № 806/998/17, відповідно до якого дотримання встановленого порядку користування надрами становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
64. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.