ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 380/10925/21
адміністративне провадження № К/9901/42845/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Самари В.С.,
представника третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю "Львівська інвестиційна компанія" Ящинського А.Л.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу №380/10925/21
за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України
до Виконавчого комітету Львівської міської ради
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "ТІБЕТ", Товариство з обмеженою відповідальністю "Львівська інвестиційна компанія"
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 12.07.2021 (головуючий суддя Гулкевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2021 (колегія у складі: головуючого судді Гуляка В.В., суддів: Гудима Л.Я., Коваля Р.Й.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2021 року керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради від 12.02.2021 №84 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво" ТОВ "Тібет" та ТОВ "Львівська інвестиційна компанія" багатоквартирного житлового будинку (будинку Б на генплані) з вбудованою автостоянкою, громадськими приміщеннями та трансформаторною підстанцією на вул. Кульпарківській, 96 у м. Львові".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 12.07.2021 позовну заяву керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до виконавчого комітету Львівської міської ради, треті особи Товариство з обмеженою відповідальністю "Тібет", Товариство з обмеженою відповідальністю "Львівська інвестиційна компанія" про визнання протиправним та скасування рішення повернуто особі, яка подала позовну заяву.
3. Повертаючи позов, суд першої інстанції дійшов висновків про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки належним позивачем у справі є Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ), яка є суб`єктом владних повноважень та має статус юридичної особи і наділена адміністративною процесуальною правосуб`єктністю, а відтак - може самостійно звернутися до адміністративного суду за захистом порушеного права. Також суд зазначив, що звертаючись з позовною заявою, прокурором пропущено строк звернення до суду із заявленими позовними вимогами та не надано суду належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2021 ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 12.07.2021 про повернення позовної заяви в адміністративній справі №380/10925/21 змінено, а саме, у мотивувальній частині цієї ухвали суду виключено мотивацію (обґрунтування) про пропуск позивачем - керівником Галицької окружної прокуратури міста Львова строку звернення до адміністративного суду із цим позовом. У решті частини ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 12.07.2021 про повернення позовної заяви у справі №380/10925/21 залишено без змін.
5. Приймаючи таке рішення, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для повернення позовної заяви за правилами, що визначені пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України. Разом з тим, колегія суддів апеляційного суду зазначила, що суд першої інстанції безпідставно у мотивувальній частині ухвали від 12.07.2021 навів обґрунтування про пропуск позивачем керівником Галицької окружної прокуратури міста Львова строку звернення до адміністративного суду із цим позовом та не надання належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску такого строку, - оскільки одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави і з`ясування цього питання передує з`ясуванню інших процесуальних питань, які вирішує суд при прийнятті позовної заяви, а тому у відповідності до статті 317 КАС України апеляційний суд оскаржену ухвалу суду першої інстанції змінив, виключивши з її мотивувальної частини обґрунтування про пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду із цим позовом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 25.11.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 12.07.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2021, в якій позивач просив скасувати вказані судові рішення та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій внаслідок неправильного застосування норм процесуального права, а саме - положень статей 53, 242 КАС України, частини третьої статті 23, статті 24 Закону України "Про прокуратуру", частини восьмої статті 29, статей 41, 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", дійшли необґрунтованого висновку про наявність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 25.11.2021 зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 02.12.2021 касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишено без руху, та надано скаржнику десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення її недоліків шляхом надання до суду документа про сплату судового збору.
11. У межах встановленого судом строку, скаржник вимоги ухвали про залишення касаційної скарги без руху виконав, а саме надав платіжне доручення про сплату судового збору.
12. Ухвалою Верховного Суду від 10.01.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 12.07.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2021 у справі № 380/10925/21.
13. Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2022 справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні.
14. 03.08.2022, 14.09.2022, 12.10.2022, 09.11.2022 розгляд справи знімався з розгляду та відкладався у зв`язку з відпусткою учасника колегії суддів, через технічну неможливість участі у відеоконференції учасників справи поза межами приміщення суду, задля збереження життя і здоров`я та забезпечення відвідувачів, суддів і працівників апарату Верховного Суду (розпорядження голови Верховного Суду від 11.10.2022 №57 "Про деякі питання організації роботи Верховного Суду"), неявкою сторін.
15. 30.11.2022 в судове засідання з`явився представник третьої особи ТОВ "Львівська інвестиційна компанія" Ящинський А.Л., інші учасники справи в судове засідання не прибули, хоча були завчасно та належним чином повідомлені; представник третьої особи ТОВ "Львівська інвестиційна компанія" проти розгляду справи за відсутності учасників справи, які не прибули в судове засідання, не заперечував, у зв`язку з чим, Суд, порадившись на місці, ухвалив на підставі частини третьої статті 205 КАС України здійснювати розгляд справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
17. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
19. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
21. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
22. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
23. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
24. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
25. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
26. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
27. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
28. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
29. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
30. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
31. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
32. Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
33. Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
34. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.