ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2022 року
м. Київ
справа №640/620/20
адміністративне провадження № К/9901/29573/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10.06.2020 (головуючий суддя: Шейко Т.І., судді: Пащенко К.С., Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020 (головуючий суддя: Кузьменко В.В., судді: Василенко Я.М., Шурко О.І.) у справі №640/620/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання постанови Кабінету Міністрів України від 24.12.2019 № 1088 протиправною та нечинною в частині,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправною та нечинною частину другу пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України №1088 від 24.12.2019 "Деякі питання виплати пенсій окремим категоріям громадян".
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 10.06.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2020, позов задоволено:
визнано частину другу пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24.12.2019 №1088 "Деякі питання виплати пенсій окремим категоріям громадян" протиправною та нечинною;
зобов`язано Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 23.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2022 справу призначено до попереднього розгляду.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що після звільнення зі служби в органах внутрішніх справ, позивач перебуває на пенсійному обліку в ГУПФК у Харківській області та з 2001 року отримує пенсію відповідно до Закону України від 09.04.1992 №2262-ХІІ "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон №2262-ХІІ).
21 лютого 2018 року Кабінетом Міністрів України була прийнята постанова №103 "Про перерахунок пенсій особам звільнених з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" (далі - Постанова Уряду №103).
Пунктом 1 цієї Постанови №103 визначено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон) до 1 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 1 березня 2018 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб".
Пунктом 2 Постанови Уряду №103 визначено, що виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) проводити з 1 січня 2018 року у таких розмірах:
- з 1 січня 2018 року - 50 відсотків;
- з 1 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року - 75 відсотків;
- з 1 січня 2020 року - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 1 березня 2018 року.
Постановою №103 також внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", зокрема: у Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", затвердженому Постановою КМУ №45,
- пункт 5 викладено в такій редакції:
" 5. Під час перерахунку пенсій використовуються такі види грошового забезпечення, як посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною або аналогічною посадою та військовим (спеціальним) званням".
- додаток 2 до Порядку викладено в новій редакції, в якій відсутні такі складові грошового забезпечення, як щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії.
При цьому, у додатку 3 Порядку (в новій редакції) "Довідка про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції)" такі надбавки передбачені.
Пунктом 3 згаданої Постанови КМУ №103 передбачалося, що з 01 січня 2018 року підлягають перерахуванню пенсії, призначені згідно із Законом №2226-XII особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) за прирівняною посадою з розміру грошового забезпечення поліцейського, враховуючи відповідні оклади за посадою, спеціальним званням, відсоткову надбавку за вислугу років, щомісячні додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії в розмірах, установлених законодавством, з якого було сплачено єдиний відсоток на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, за січень 2016 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року №988 "Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції". Розмір премії визначається у середніх розмірах, що фактично виплачені за відповідною посадою (посадами) поліцейського за січень 2016 року.
Виплату перерахованих відповідно до абзацу першого цього пункту пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) проводити з 01 січня 2018 року.
Сума перерахованих пенсій для виплати за період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2017 року обчислюється органами Пенсійного фонду України станом на 01 січня 2018 року та виплачується після виділення коштів на їх фінансування з державного бюджету в такому порядку:
- з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року - щомісяця окремою сумою у розмірі 50 відсотків різниці між місячним розміром підвищеної пенсії та місячним розміром отриманої особою пенсії за період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2017 року;
- з 01 січня 2020 року - щомісяця окремою сумою у розмірі 100 відсотків різниці між місячним розміром підвищеної пенсії та місячним розміром отриманої особою пенсії за період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2017 року та до забезпечення повної виплати розрахованої суми.
Водночас, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва у справі №826/3858/18 від 12.12.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 та постановою Верховного Суду від 12.11.2019, позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, треті особи - ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 про визнання постанови протиправною та нечинною в частині - задоволено:
визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".
Також частковим рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.05.2019 у справі №826/12704/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019, визнано протиправним та скасовано пункт 3 постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб".
24.12.2019 Уряд прийняв постанову №1088 "Деякі питання виплати пенсій окремим категоріям громадян", яка у відповідності до пункту 3 останньої набирає чинності з 1 січня 2020 року.
Зазначений нормативний документ був прийнятий з метою врегулювання питань щодо перерахунку та виплати пенсії, які визначалися пунктами 1, 2, 3 постанови Уряду №103, що скасовані в судовому порядку.
Вважаючи підпункт другий пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24.12.2019 №1088 таким, що не відповідає актам вищої юридичної сили, а також суттєво звужує його соціальні права, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувана постанова не вирішила питання єдиного і справедливого підходу до перерахунку пенсій для пенсіонерів Міністерства внутрішніх справ, яким теж є позивач, і залишила незмінною дискримінацію за професійною ознакою в частині пенсійного забезпечення. На переконання позивача, пенсійне забезпечення пенсіонерів Міністерства внутрішніх справ (міліції), які звільнились до 07 листопада 2015 року у 2-2,5 рази менше ніж у тих пенсіонерів Міністерства внутрішніх справ (поліції), які звільнились після 01 січня 2016 року.
Крім того, враховуючи, що у справах №826/3858/18 та №826/12704/18 суд встановив, що норми звужують зміст та обсяг існуючих прав і свобод, оскільки скасовують надбавки, доплати, підвищення і премії, які отримували пенсіонери органів внутрішніх справ (міліції) під час служби, та які враховувались при попередніх перерахунках пенсій, позивач вважає, що підпункт 2 пункту 1 Постанови №1088 фактично залишила ті ж самі положення, які визнані судами нечинними у пунктах 1, 2, 3 Постанови №103.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що оскаржуваний нормативний акт виданий у межах компетенції та у відповідності до Конституції та законів України. Зазначає, що прийняття правових актів, є реалізацією дискреційних повноважень Уряду, тобто наданих державному органу повноважень діяти на власний розсуд в межах закону.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що судовими рішеннями у справах №826/3858/18 та №826/12704/18, які набрали законної сили, визнано протиправними та нечинними пункти 1-3 Постанови Уряду №103.
У цих рішеннях суди зазначили, що Уряд (відповідач), визначаючи новий порядок перерахунку раніше призначених пенсій, з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною посадою, не враховував всі види грошового забезпечення військовослужбовців, вичерпний перелік яких встановлений Законом України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", і які відображають умови, особливості військової служби кожної особи, яка має право на пенсію за Законом №2262-XII.
Відтак, оскаржувані пункти Постанови №103, всупереч вимогам статей 13, 43, частини четвертої статті 63 та частини третьої статті 11 Закону №2262-XII, змінюють умови і норми пенсійного забезпечення військовослужбовців, зокрема позивача.
При цьому, слід врахувати, що частина третя статті 11 Закону №2262-XII встановлює, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".
Також у своєму рішенні суд зазначив, що пункт 3 постанови №103 звужує зміст та обсяг існуючих прав і свобод, оскільки скасовує надбавки, доплати, підвищення і премії, які отримували пенсіонери органів внутрішніх справ (міліції) під час служби, та які враховувались при попередніх перерахунках пенсій, а тому, на думку суду, змінює умови і норми пенсійного забезпечення осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) або за прирівняними до них посадами, є протиправним та таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили.
В контексті обставин цієї справи, суди попередніх інстанцій встановили, що метою для прийняття оскаржуваної Постанови Уряду №1088 слугувало врегулювання питання здійснення пенсійних виплат в 2020 році особам, пенсії яких з 01 січня 2018 року були перераховані відповідно до пункту 1 та з 01 січня 2016 року відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №103.
Втім Міністерство юстиції України виклало свої застереження щодо проекту акту, згідно із якими, зважаючи на визнання в судовому порядку протиправними та нечинними пунктів 1-3 Постанови №103, реалізація положень норм Постанови Кабінету Міністрів України №1088 на практиці може призвести до оскарження рішення Уряду зазначеною категорією осіб до національних судів та Європейського суду з прав людини та як наслідок задоволення таких позовів.
Суди попередніх інстанцій констатували, що судовими рішеннями у справах №826/3858/18 та №826/12704/18 надана оцінка діям Кабінету Міністрів України (Постанови №103) щодо визначення складових грошового забезпечення для перерахунку пенсій, призначених відповідно до Законів №2011-ХІІ та №2262-ХІІ, повноти та строків виплати перерахованих пенсій.
Проте, Уряд у Постанові №1088 фактично продублював вже визнані судами протиправними та нечинними положення Постанови №103, які стосуються перерахунку пенсій особам за Законом №2262, а відтак звузив складові грошового забезпечення, які підлягають врахуванню при обрахунку пенсій вказаним особам, зокрема і позивачу у цій справі.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга Кабінету Міністрів України обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення Закону №2011-ХІІ та Закону №2262-ХІІ, оскільки з моменту набрання чинності (01.01.2017) нової редакції частини четвертої статті 63 Закону №2262-ХІІ, зміненої Законом України від 06.12.2016 №1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" змінено правові підстави для перерахунку пенсії військовослужбовцям та до повноважень КМУ віднесено функцію визначати умови, порядок проведення перерахунку пенсії та встановлювати розміри проведених виплат.
Стверджує, що Постанова №1088 спрямована на врегулювання питання здійснення пенсійних виплат в 2020 році особам, пенсії з яких з 01.01.2018 були перераховані відповідно до пункту 1 та з 01.01.2016 відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України №103. Відповідно, у зв`язку із скасуванням пунктів 1, 2 та 3 постанови Кабінету Міністрів України №103 в судовому порядку (справи №826/3858/18 та №826/12704/18), створилася ситуація правової невизначеності в частині виплати особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим особам, перерахованих у 2018 році сум пенсій. Таким чином, постановою №1088 насамперед передбачається визначити умови завершення виплати перерахованих у 2018 році сум пенсій.
Крім того, скаржник зазначив, що встановлення законодавчих обмежень щодо соціальних виплат узгоджується із практикою ЄСПЛ (справа "Валентина Ніканорівна Великода проти України").
За таких обставин скаржник вважає, що оскаржуваний нормативний акт виданий у межах компетенції та у відповідності до Конституції та законів України
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить Верховний Суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Також позивач подав клопотання про постановлення Верховний Судом відносно Кабінету Міністрів України окремої ухвали в порядку статті 249 КАС України.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та ограни місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Частина 6 статті 92 Конституції України встановлює, що виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.
Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.