ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 420/668/20
адміністративне провадження № К/9901/27020/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - управління ДАБК Одеської міської ради) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 8 травня 2020 року у складі судді Радчука А.А. та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 9 вересня 2020 року у складі колегії суддів: Скрипченка В.О. (головуючий), суддів: Косцової І.П., Осіпова Ю.В. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ремус-С" (далі - ТОВ "Ремус-С") до управління ДАБК Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування постанови та припису, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ТОВ "Ремус-С" звернулось з позовом у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати припис управління ДАБК Одеської міської ради про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 08.01.2020;
- визнати протиправною та скасувати постанову управління ДАБК Одеської міської ради №002/20/18-вих від 16.01.2020 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
1.1. Підставами позову ТОВ "Ремус-С" зазначало, що 27.12.2019 ним до управління ДАБК Одеської міської ради подано повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками СС1 щодо об`єкта "Реконструкція нежитлових приміщень паркінгу без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою: м. Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова", що розташований за адресою: м. Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова, 28/1. Відповідач не зареєстрував подане ТОВ "Ремус-С" повідомлення. Позивач вважає, що виявлення недостовірної інформації, а отже і проведення у зв`язку з цим позапланової перевірки, може відбутися тільки після проведення реєстрації повідомлення або декларації органом ДАБК. Оскільки управлінням ДАБК Одеської міської ради повідомлення про початок виконання будівельних робіт не було зареєстровано, то це унеможливлює проведення відповідачем перевірки достовірності наведених у такому повідомленні даних, і як наслідок - притягнення замовника до відповідальності та прийняття відповідних оскаржуваних припису та постанови.
1.2. Також позивач вказував, що будівельні роботи ним не здійснюються, що підтверджується управлінням ДАБК Одеської міської ради в акті перевірки, у протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у приписі та постанові про накладання штрафу.
З огляду на зазначене позивач уважає, що в його діях відсутній склад правопорушення, передбачений пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон №208/94-ВР), у зв`язку з чим постанова №002/20/18-вих від 16.01.2020 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності належить до скасування.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 08.05.2020, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2020, позов задовольнив.
2.1. Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскільки повідомлення про початок виконання будівельних робіт, подане ТОВ "Ремус-С", не було зареєстроване, у відповідача фактично були відсутні підстави проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності замовника будівництва TOB "Ремус-С" за адресою: м. Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова, 28/1 та, як наслідок, видання оскарженого припису та притягнення до відповідальності.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1. ТОВ "Ремус-С" є власником нежитлового приміщення будівлі паркінгу, загальною площею 7535,1 кв.м., що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова, 28/1, на підставі договору купівлі-продажу від 11.04.2011 №698 та договору про внесення змін №1 від 13.04.2011 №724, укладених з ТОВ "Кінкан", посвідчених приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Горлачем М.А.
Крім того, ТОВ "Ремус-С" є власником земельної ділянки несільськогосподарського призначення, що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова, 28/1 площею 0,6443 га, на якій розташована нежитлова будівля паркінгу, на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення від 13.09.2013 №686, укладеного з Одеською міською радою, посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Калгановою М.В.
3.2. 27.12.2019 ТОВ "Ремус-С" до управління ДАБК Одеської міської ради за вхідним номером 01-16/3021д/д подано повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками СС1 щодо об`єкта "Реконструкція нежитлових приміщень паркінгу без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою: м. Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова", що розташований за адресою: м. Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова, 28/1.
3.3. Головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління ДАБК Одеської міської ради Павловою Н.М. у період з 03.01. по 08.01.2020 проведена позапланова перевірка щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті будівництва "Реконструкція нежитлових приміщень паркінгу без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою: м . Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова, 28/1".
3.4. Під час проведення перевірки встановлено, що об`єкт реконструкції - нежитлова будівля паркінгу за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 28/1, являється одноповерховою нежитловою капітальною спорудою з покрівлею, що експлуатується. Однак, під час вивчення проектної документації, розробленої ТОВ "Ремус-С", вбачається наявність другого рівня паркінгу з покрівлею із відповідних матеріалів, що не відповідає дійсності. Таким чином, дані будівельні роботи передбачають зміну зовнішньої конфігурації нежитлової будівлі паркінгу за рахунок підвищення висотної відмітки зазначеного об`єкту. У повідомленні про початок виконання будівельних робіт замовником будівництва вказано, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не надаються відповідно до "Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №289 від 06.11.2017. Однак, відповідно до зазначеного Переліку, виконання будівельних робіт з підвищенням висотної відмітки другого поверху нежитлової будівлі зазначеного паркінгу (а саме, зміну її зовнішньої конфігурації) без отримання містобудівних умов та обмежень не передбачається.
3.5 З цього відповідач зробив висновок, що позивач навів недостовірні дані у поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI) "Реконструкція нежитлових приміщень паркінгу без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою: м. Одеса, вул. Віце-адмірала Азарова, 28/1" щодо містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, чим порушено пункт 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466.
3.5. За результатами перевірки посадовою особою відповідача складено: Акт за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №000001 від 08.01.2020; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил №003/20 від 08.01.2020; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.01.2020.
3.6. Листом від 08.01.2020 відповідач, розглянувши повідомлення про початок виконання будівельних робіт, проінформував ТОВ "Ремус-С" про те, що для подальшого внесення даних до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, необхідно уважно заповнити бланк повідомлення про початок виконання будівельних робіт з метою уникнення розбіжностей, та наведено перелік недоліків, які на думку відповідача наявні у поданому позивачем повідомленні про початок виконання будівельних робіт.
3.7. Постановою №002/20/18 вих від 16.01.2020 управління ДАБК Одеської міської ради ТОВ "Ремус-С" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у розмірі 75672 грн.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.05.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2020, ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
4.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон України №3038-VI), оскільки під час проведення перевірки і прийняття оскаржених припису та постанови їх вимоги дотримані. Зокрема, перевірку призначено за наявності передбачених законом підстав. Перевірку проведено уповноваженими особами і під час її проведення встановлені порушення вимог містобудівного законодавства. На переконання особи, яка подала касаційну скаргу, суди попередніх інстанцій під час ухвалення рішень безпідставно застосували правові позиції, викладені Верховним Судом у постановах від 21.11.2019 по справі №552/5593/17 та від 01.09.2020 по справі №464/1970/17, від яких варто відступити.
4.2. Також особа, яка подала касаційну скаргу, зазначає, що суди попередніх інстанцій в порушення норм статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) неправильно встановили фактичні обставини справи та їх законодавче регулювання, оскільки предметом спору є оскарження саме наслідків подання позивачем повідомлення про початок виконання будівельних робіт, яке не підлягає реєстрації.
5. Позивач відзиву на касаційну скаргу не подав.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Правове регулювання спірних правовідносин унормовується Законом України №3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553), Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466).
10. Частиною першою статті 41 Закону №3038-VI встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
11. Аналогічні підстави для проведення позапланової перевірки зазначені і в пункті 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
12. Системний аналіз наведених правових норм дає суду підстави для висновку про те, що у спірних правовідносинах відповідач мав право призначити позапланову перевірку за умови подання суб`єктом містобудування повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
13. Згідно пункту 1 частини першої статті 34 Закону №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
14. Частиною третьою цієї статті визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр). Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
15. Частинами першою-третьою, восьмою статті 36 Закону №3038-VI встановлено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.