ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 120/5138/21-а
провадження № К/990/6930/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Вінницягаз Збут"
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року (суддя Слободонюк М.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року (головуючий суддя Сушко О.О., судді Залімський І. Г., Мацький Є.М.)
у справі № 120/5138/21-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Вінницягаз Збут"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Вінницягаз Збут" (далі - ТОВ "Вінницягаз Збут") звернулося до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за текстом також НКРЕКП), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 09 грудня 2020 року №2402 "Про накладення штрафу на позивача за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу".
2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, ТОВ "Вінницягаз Збут" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін. Також від НКРЕКП надійшли пояснення з посиланням на судову практику в подібних правовідносинах.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ТОВ "Вінницягаз Збут" здійснює діяльність з торгівлі газом через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.23).
6. 16 грудня 2019 року між ТОВ "Оператор ГТС України" та ТОВ "Вінницягаз Збут" укладено Договір транспортування природного газу № 1910000123, який відповідає Типовому договору транспортування природного газу, затвердженому постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2497 (в редакції, що діяла до 30 червня 2020 року).
7. 03 вересня 2020 року до НКРЕКП надійшло звернення ТОВ "Оператор газотранспортної системи України" № ТОВВИХ-20-1042 про здійснення заходу державного контролю щодо недотримання, зокрема, ТОВ "Вінницягаз Збут" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, в якому зазначив, що за період з 01 серпня 2020 року по 21 серпня 2020 року замовники послуг транспортування - постачальники зі спеціальними обов`язками, визначені додатком до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 (у тому числі і ТОВ "Вінницягаз Збут"), допустили значний обсяг негативного добового небалансу шляхом надання незбалансованих номінацій/реномінацій (коли планові обсяги подачі природного газу до газотранспортної системи відрізняються від планових обсягів відборів природного газу газотранспортної системи) та невжиття заходів щодо вчасного збалансування своїх портфоліо балансування.
8. Крім того, вказано, що надання послуг транспортування природного газу з 01 серпня 2020 року по 21 серпня 2020 року призвело до створення фізичного перевантаження газотранспортної системи, оскільки відбувався відбір з газотранспортної системи природного газу Оператора газотранспортної системи, а не газу, поданого замовниками послуг транспортування, чи газу, який перебуває у їх власності чи розпорядженні.
9. На підставі зазначеного звернення ТОВ "Оператор газотранспортної системи України" від 03 вересня 2020 року № ТОВВИХ-20-1042 про здійснення заходу державного контролю щодо недотримання, зокрема, ТОВ "Вінницягаз Збут" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року, відповідачем проведено позапланову виїзну перевірку ТОВ "Вінницягаз Збут" з питань дотримання вимог вищевказаного законодавства.
10. За результатами такої перевірки було складено Акт від 16 листопада 2020 року №444, відповідно до висновків якого встановлені порушення позивачем пункту 2.1. глави 2 Ліцензійних умов у частині здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, зокрема, вимог пункту 1 глави 1 розділу XIV Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493 (далі також Кодекс ГТС, Кодекс) та положень пункту 4.1 Типового договору, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2497 (далі - Типовий договір), у частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування.
11. Виходячи із положень пункту 2 частини 7 статті 19 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" 13 жовтня 2020 року Регулятором було прийнято постанову № 1896 "Про проведення позапланових виїзних перевірок дотримання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу суб`єктами господарювання" із додатком, в якому наведено перелік суб`єктів господарювання щодо яких проводяться позапланові виїзні перевірки. До зазначеного переліку увійшло і ТОВ "Вінницягаз Збут".
12. На підставі посвідчення на проведення позапланової перевірки від 29 жовтня 2020 року №500, виданого Головою НКРЕКП відповідно до рішення НКРЕКП від 13 жовтня 2020 року № 1896, Сектором НКРЕКП у Вінницькій області у період з 03 листопада 2020 року по 16 листопада 2020 року була проведена позапланова виїзна перевірка ТОВ "Вінницягаз Збут" з питань дотримання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201.
13. 09 грудня 2020 року за результатами розгляду акту від 16 листопада 2021 року №444, на засіданні у формі відкритого слухання відповідач прийняв постанову №2402, якою наклав на ТОВ "Вінницягаз Збут" штраф в розмірі 102 000 грн. Вказане рішення відповідач мотивує порушенням з боку позивача обов`язку щодо вчасного збалансування свого портфоліо балансування. Втім, на думку позивача, вищезазначена постанова про накладення штрафу є безпідставною з огляду на відсутність порушення вказаних вимог законодавства товариством. Додатково позивач зазначає, що сама перевірка проводилась неправомірно, без належних на те підстав, зокрема, за відсутності обґрунтованого звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав.
14. Вважаючи, постанову НКРЕКП про накладення штрафу від 09 грудня 2020 року № 2402 винесеною безпідставно та з порушенням вимог чинного законодавства, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що ТОВ "Вінницягаз Збут" порушило вимоги пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з постачання природного газу і дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, зокрема. вимог пункту І глави і розділу XIV Кодексу ГТС та положень пункту 4.1 Типового договору у частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування.
16. Окружний адміністративний суд зробив висновок про те, що позапланова документальна виїзна перевірка позивача була призначена обґрунтовано, з дотриманням вимог пункту 2 частини 7 статті 19 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" на підставі відповідної заяви ТОВ "Оператор TTC України" у якій містилися обґрунтування можливих порушень та негативних наслідків, до яких призвело невжиття позивачем заходів щодо вчасного збалансування своїх портфоліо балансування.
17. Суд апеляційної інстанції відхилив доводи, викладені скаржником в апеляційній скарзі, щодо прийняття НКРЕКП Постанови №2402 з порушенням норм законодавства як такі, що не відповідають дійсності, оскільки вважав, що оскаржувана постанова прийнята в межах повноважень визначених Законами України "Про ринок природного газу", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, Указом Президента України від 10 вересня 2014 року №715 "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та у спосіб, визначений законодавством України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. Скаржник у касаційній скарзі зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо суперечності застосування відповідальності замовника послуг транспортування у вигляді плати за небаланс у випадку небалансу портфоліо балансування, встановленої Кодексом газотранспортної системи, Типовим договором транспортування природного газу вимогам частини 2 статті 59 Закону України "Про ринок природного газу". Також позивач звертає увагу на те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики щодо порядку застосування штрафних санкцій за порушення Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, у частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування, оскільки наразі існує різна судова практика у подібних правовідносинах судів першої та апеляційної інстанцій.
19. Позивач вважає, що лист ТОВ "Оператор газотранспортної системи України" від 03 вересня 2020 року № ТОВВИХ-20-1042 помилково оцінено судами як належне звернення для проведення перевірки.
20. ТОВ "Вінницягаз Збут" вважає, що суди попередніх інстанцій залишили поза увагою те, що товариством врегульовані щодобові небаланси шляхом оформлення ТОВ "Оператор ГТС України" та направлення одностороннього акта за газовий місяць серпень 2020 року, які своєчасно та належно сплачені.
21. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанції. У поясненнях на касаційну скаргу відповідач посилається на судову практику Верховного Суду, висловлену у постановах від 02 листопада у справі № 260/2484/21, від 22 вересня 2021 року у справі № № 826/13960/17.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
23. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі Закон №1540-VIII).
24. Відповідно до статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
25. Згідно статті 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
26. Приписами статті 19 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
27. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" до правопорушень на ринку природного газу віднесено, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.
28. Згідно з пунктом 5 частини 4 статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" Регулятор, у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу, приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у таких розмірах: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (станом на час виникнення спірних правовідносин - від 51 000 грн до 850 000 грн) - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
29. Портфоліо балансування - це сукупність подач та відборів замовника послуг транспортування природного газу; підтверджена номінація - підтверджений оператором газотранспортної системи обсяг природного газу замовника послуг транспортування, який буде прийнятий від замовника в точках входу до газотранспортної системи та переданий замовнику в точках виходу з газотранспортної системи у відповідний період; реномінація - заявка на зміну підтвердженої номінації (пункт 5 глави 1 розділу І Кодексу ГТС).
30. Пунктом 1 глави 1 розділу XIV Кодексу ГТС передбачено, що замовники послуг транспортування відповідають за збалансованість своїх портфоліо балансування протягом періоду балансування для мінімізації потреб оператора газотранспортної системи у вчиненні дій із врегулювання небалансів, передбачених цим Кодексом. Періодом балансування є газова доба (D).
31. Згідно з положеннями глави 2 XIV Кодексу ГТС замовник послуг транспортування природного газу може надавати торгове сповіщення на газову добу незалежно від надання номінації/реномінації на таку газову добу. Замовник послуг транспортування природного газу може надавати необмежену кількість торгових сповіщень протягом газової доби (D). Передача природного газу здійснюється на віртуальній торговій точці.
32. Відповідно до положень глави 3 розділу IV Кодексу ГТС з метою забезпечення комунікації між замовниками послуг транспортування, у тому числі для їх самоорганізації з метою врегулювання власних небалансів протягом газової доби (D) оператор газотранспортної системи повинен створити та підтримувати на інформаційній платформі дошку повідомлень. Дошка повідомлень є інструментом для публікації (оприлюднення) замовниками послуг транспортування повідомлень про наміри відчуження (продажу) чи набуття (купівлі) певних обсягів природного газу. Для забезпечення фактичного приймання-передачі природного газу між замовниками послуг транспортування (балансовими портфоліо), які розмістили інформацію на дошці повідомлень, замовники послуг транспортування мають подати оператору газотранспортної системи відповідні торгові сповіщення.
33. Відповідно до положень глави 1 розділу XIV Кодексу ГТС при розрахунку небалансу замовників послуг транспортування оператор газотранспортної системи враховує всі обсяги природного газу у розрізі кожного замовника послуг транспортування, переданого до газотранспортної системи та відібраного з газотранспортної системи.