ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 823/1001/18
адміністративне провадження № К/9901/69589/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. та Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 (головуючий суддя Гаращенко В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 (головуючий суддя Вівдиченко Т.Р., судді Файдюк В.В., Чаку Є.В.)
у справі № 823/1001/18
за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради
до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С.,
треті особи - Фізична особа-підприємець ОСОБА_1, Державна архітектурно-будівельна інспекція України,
про скасування рішення
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради звернувся до суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С., треті особи - ФОП ОСОБА_1, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області від 01.12.2017 №1702.
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 14.05.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018, позов задоволено повністю:
2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. від 01.12.2017 №1702;
2.2. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України на користь Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради судовий збір в сумі 1762 грн.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1. 05.12.2016 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради видано ФОП ОСОБА_1 паспорт прив`язки тимчасової споруди, кіоск продажу продуктів харчування, загальною площею 8,75 кв. м., по АДРЕСА_1, терміном до 10.02.2021.
3.2. Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Ільченко І.С. проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.
3.3. За результатами перевірки відповідачем складено акт від 22.11.2017, на підставі якого 01.12.2017 винесено рішення про скасування паспорта прив`язки тимчасової споруди від 05.12.2016 року №612 у зв`язку з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності п.2.4, п.2.5, п.2.6, п.2.10, п. 2.11 розділу ІІ, додаток 1 "Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244.
3.4. Позивач, вважаючи, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням вимог законодавства, звернувся до суду з цим позовом до суду.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем до заяви про можливість розміщення тимчасової споруди (далі - ТС) надані всі документи, що визначені Порядком №224 розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, у зв`язку з чим, 29.11.2016 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, на підставі рішення МВК ЧМР від 29.11.2016 №1596 правомірно видано ФОП ОСОБА_1 паспорт прив`язки тимчасової споруди №612 - кіоск продажу продуктів харчування, загальною площею 8,75 кв. м. по АДРЕСА_1, строком дії до 10.02.2021.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. та Державною архітектурно-будівельною інспекцією України подано касаційну скаргу на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018, в якій просять оскаржені судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
5.1. Аргументи скаржників на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржники стверджують, що приймаючи пакет документів від ФОП ОСОБА_1 для оформлення паспорту прив`язки ТС об`єкт нагляду не визначив відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС по вул. Надпільній, 342 в м. Черкаси Комплексній схемі розташування ТС в м. Черкаси, а також не надав аргументованої відмови позивачу про те, що місце по АДРЕСА_1 не передбачене Комплексною схемою розташування ТС в м. Черкаси. При цьому, у скарзі акцентовано увагу на тому, що чинним законодавством України не передбачено механізму зупинення/скасування рішень головних інспекторів будівельного нагляду про скасування рішень об`єкту нагляду центральним органом виконавчої влади, його структурними підрозділом чи посадовою особою. Відтак, Держархбудінспекція, її територіальні органи чи посадові особи не мають права зупиняти чи скасовувати рішення головних інспекторів будівельного нагляду про скасуванні паспортів прив`язки ТС.
6. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.
6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржені судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).
10. Так, згідно з положеннями статті 41-1 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
11. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
12. Пунктами 2-3 указаного Порядку закріплено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
13. Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
14. Згідно з пунктом 23 Порядку № 698 за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4.
15. Відповідно до пункту 32 Порядку № 698, якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення. Інформація про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
16. Аналізуючи наведене в сукупності можна дійти висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
17. Разом з цим, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
18. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
19. Положеннями статті 2 КАС України закріплено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. За правилами пункту 5 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.