ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2022 року
м. Київ
справа №240/9838/20
адміністративне провадження № К/9901/31310/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/9838/20
за позовом виконуючого обов`язки керівника Житомирської місцевої прокуратури (далі - в.о. керівника місцевої прокуратури) в інтересах держави до Житомирської міської ради (далі - Житомирська міськрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Департамент містобудування та земельних відносин Житомирської міськради, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправними та нечинними пунктів рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою виконуючого обов`язку керівника Житомирської обласної прокуратури (далі - в.о. керівника Житомирської обласної прокуратури)
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.01.2021, ухвалене у складі головуючого судді Токаревої М.С.
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Гонтарука В.М., суддів Курка О.П., Сторчака В.Ю.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 30.06.2020 в.о. керівника місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави, у якому просив визнати протиправними та нечинними пункти 2.1, 2.2 та 2.3 рішення Житомирської міськради від 17.09.2019 № 1604 "Про впорядкування містобудівної документації м. Житомира".
В обґрунтування позовних вимог в.о. керівника місцевої прокуратури зазначив, що оскаржуваними пунктами рішення відповідача протиправно, всупереч визначеному законом порядку, зобов`язано суб`єктів містобудівної діяльності використовувати положення нового історико-архітектурного опорного плану з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, оскільки не було внесено відповідних змін до Генерального плану м. Житомира. Окрім того позивачем зазначено, що прийняття відповідачем, з порушенням вимог законодавства, рішення щодо встановлення у неправовий спосіб норм, якими регулюються питання охорони об`єктів, що становлять культурну цінність, а також регулюють питання планування та забудови території з порушенням принципу встановлення напрямів сталого розвитку територій порушує інтереси територіальної громади міста, а отже і держави, у зв`язку із чим у нього наявні повноваження на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Житомирської міської об`єднаної територіальної громади.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 18.01.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 19.08.2021 в.о. керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.01.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 22.09.2021 поновив в.о. керівника Житомирської обласної прокуратури строк на касаційне оскарження рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18.01.2021 та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 у справі №240/9838/20 за вищевказаним позовом, відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Житомирської міськради від 30.11.2016 №454 "Про затвердження Генерального плану м. Житомира", зокрема, вирішено:
затвердити Генеральний план міста Житомира, розроблений Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО" ім. Ю.М. Білоконя" Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України;
вважати таким, що втратив чинність Генеральний план м. Житомира, затверджений рішенням міської ради від 26.12.2001 №266.
Також суди встановили, що до затвердження Генерального плану міста Житомира листом Міністерства культури України від 22.01.2016 №24/10/61-16 була погоджена науково-проектна документація з визначення меж та режимів використання охорони пам`яток та історичних ареалів м. Житомира, розроблена інститутом "УкрНДІпроектреставрація" на підставі договору на виконання науково-дослідних робіт з розробки Історико-архітектурного опорного плану з визначенням ареалів та проекту зон охорони м. Житомир від 10.01.2008 № 1/01-08.
Визначені цією проектною документацією межі та режими використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу затверджені наказом Міністерства культури України від 21.01.2016 №18 "Про затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу" на підставі відповідного рішення Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України (протокол від 21.10.2015 №91).
Зазначена проектна документація була розроблена станом на 2010 рік у відповідності до діючих на той час нормативно-правових актів.
Окрім цього, з матеріалів справи видно, що Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України на замовлення Державного підприємства "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО" ім. Ю.М. Білоконя" в рамках договору від 18.06.2015 № 1-П у червні - липні 2015 року було розроблено науково-проектну документацію "Історико - архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів".
У листі виконавчого комітету Житомирської міськради від 08.11.2018 №15/8307, адресованому Міністерству культури України, вказано, що у зв`язку з втратою чинності ДБН Б.2.2-3-2008 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження історико-архітектурних опорних планів, спеціальної науково-проектної документації для визначення історичних ареалів населених місць України" станом на 2015 рік виникла необхідність розроблення нового історико-архітектурного опорного плану м. Житомира, субпідрядником виконання якого виступив Інститут культурної спадщини Всеукраїнської ради з охорони культурної спадщини України. У цьому листі висловлено прохання до Міністерства культури України розглянути, погодити та затвердити матеріали Історико - архітектурного опорного плану м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, виконаного Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України, що були направлені до Міністерства культури України супровідним листом від 23.01.2018 № 01-17/105.
При цьому, суди встановили, що Історико-архітектурний опорний план міста Житомира був розроблений Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України згідно із Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-V) і затверджений рішенням Житомирської міськради від 30.11.2016 №454 у складі Генерального плану м. Житомир.
Водночас, із листа Міністерства культури України від 13.12.2018 № 1093/10-2/72-18 у відповідь на вказаний лист виконавчого комітету Житомирської міськради від 08.11.2018 №15/8307 видно, що питання про розгляд науково-проектної документації Історико-архітектурного опорного плану міста Житомира, виконаної Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України включене до плану роботи Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України, а також висловлено прохання до Житомирської міськради долучити актуальні документи - відповідні рішення Житомирської міськради, погодження місцевого органу охорони культурної спадщини Житомирської обласної державної адміністрації, протоколи розгляду, наукові рецензії тощо.
В подальшому, рішенням Житомирської міськради від 17.09.2019 №1604 "Про впорядкування містобудівної документації м. Житомира" вирішено, зокрема:
1. Доручити Департаменту містобудування та земельних відносин міської ради вчинити необхідні дії, спрямовані на доопрацювання науково-проектної документації "Історико - архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" у відповідність до вимог чинного законодавства України (розробник - Інститут культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України).
2. До виконання п. 1 цього рішення:
2.1. зупинити дію меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу, які відображені на містобудівній документації м. Житомира та визначені науково - проектною документацією "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів" (розробник - Інститут культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України);
2.2. вважати такою, що входить до складу діючої містобудівної документації м. Житомира науково-проектну документацію "Історико-архітектурний опорний план з визначенням історичного ареалу м. Житомир" та "Зони охорони пам`яток архітектури м. Житомир", яка розроблена Українським державним науково-дослідним та проектним інститутом "УкрНДІпроектреставрація";
2.3. суб`єктам містобудівної діяльності у своїй роботі використовувати та керуватись науково-проектною документацією "Історико-архітектурний опорний план з визначенням історичного ареалу м. Житомир" та "Зони охорони пам`яток архітектури м. Житомир", яка розроблена Українським державним науково-дослідним та проектним інститутом "УкрНДІпроектреставрація".
Вважаючи протиправними та нечинними пункти 2.1., 2.2. та 2.3. рішення Житомирської міської ради від 17.09.2019 № 1604 "Про впорядкування містобудівної документації м. Житомира", в.о. керівника місцевої прокуратури звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що рішення Житомирської міськради від 17.09.2019 №1604 "Про впорядкування містобудівної документації м. Житомира" в частині зупинення дії меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу, які визначені науково - проектною документацією "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир" (розробник - Інститут культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України) відповідає вимогам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки науково-проектна документація "Історико-архітектурний опорний план м. Житомир з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів", розроблена Інститутом культурної спадщини Всеукраїнської Ради з охорони культурної спадщини України не затверджена центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, що виключає можливість її застосування.
Щодо інших оспорюваних пунктів рішення відповідача, суд першої інстанції, з висновком якого також погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із їх правомірності, оскільки єдиною науково-проектною документацію, на момент виникнення спірних відносин є науково-проектна документація з визначення меж та режимів використання охорони пам`яток та історичних ареалів м. Житомира, розроблена інститутом "УкрНДІпроектреставрація", затверджена у встановленому законом порядку.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційну скаргу в.о. керівника Житомирської обласної прокуратури обґрунтував, зокрема відсутністю правового висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень статті 17 Закону № 3038-VI щодо наявності у органів місцевого самоврядування повноважень на прийняття рішень про зупинення дії окремих положень містобудівної документації та введення в дію нових, внесення до такої документації змін в іншому порядку та інші строки, ніж визначені цією статтею.
8. Житомирська міськрада у письмовому відзиві на зазначену вище касаційну скаргу просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані позивачем судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
10. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Законом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Законом №3038-VI.
12. Так, пунктами 4 та 5 частини першої статті 2 Закону №3038-VI визначено, що планування і забудова територій - це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.
13. Частиною першою статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
14. Містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1 Закону № №3038-VI).
15. Частиною третьою статті 17 Закону №3038-VI встановлено, що для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, до яких віднесено і м. Житомир, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
16. Згідно із частиною четвертою статті 17 Закону №3038-VI склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
17. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.