ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 200/2302/21-а
адміністративне провадження № К/9901/41191/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 200/2302/21-а
за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури про визнання бездіяльності щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати позивачу частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за частиною 3 статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 01 липня 2015 року по 30 листопада 2020 року протиправною та зобов`язання сплатити матеріальну шкоду в розмірі 1 317 321, 80 грн
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 15 червня 2021 року, ухвалене суддею Акановим О.О.,
на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Блохіна А.А., суддів Геращенко І.В., Компанієць І.Д.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із позовом до Донецької обласної прокуратури (далі - відповідач), де просив:
1.1. визнати бездіяльність відповідача щодо неналежного розрахунку, а саме невиплати позивачу частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 01.07.2015 по 30.11.2020 протиправною;
1.2. зобов`язати відповідача сплатити матеріальну шкоду в розмірі 1 317 321, 80 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що починаючи з 01.07.2015 заробітна плата прокурорів повинна регулюватися виключно статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", а не постановами Кабінету Міністрів України, тобто підзаконними нормативними правовими актами, що суперечить нормам Конституції України, Закону України "Про прокуратуру" і нормам міжнародного права.
2.1. Позивач звертає увагу, що окреме положення пункту 26 розділу VІ "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VІІ від 14.10.2014 зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) згідно з рішенням Конституційного суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020.
2.2. Уважає, що бездіяльністю Донецької обласної прокуратури порушено право власності позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, статті 41 Конституції України, статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав і основоположних свобод.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 у період з 16.08.2005 по 30.11.2020 працював в органах прокуратури України на різних прокурорських посадах, остання займана посада згідно наказу від 15.06.2020 № 589-к - начальник другого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань прокуратури Донецької області.
4. Наказом Прокуратури Донецької області від 24.11.2020 № 1675-к позивача звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у зв`язку із скороченням кількості прокурорів органу прокуратури, з 30.11.2020.
5. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача в частині нарахування за період з 01.07.2015 посадового окладу в розмірі, що є меншим ніж встановлений статтею 81 Закону № 1697-VII, оскільки Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми та положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, позивач звернувся до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
6. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 15.06.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
7. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII "Про Державний бюджет України на 2015 рік" та Закон України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" прийняті пізніше Закону України 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), а тому в спірний період норми і положення Закону № 1697-VII щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону.
7.1. Судами зауважено, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - Постанова № 505).
7.2. Стосовно спірних правовідносин за період з 26.03.2020 по 31.08.2020, суд зауважив, що рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
7.3. Суд першої інстанції підкреслив, що відповідно до абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, які неконституційними не визнавалися, за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови КМ України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. На той час це була постанова КМ України від 31.05.2012 № 505.
7.4. На переконання судів попередніх інстанцій заявлена позивачем різниця між посадовим окладом, який визначено статтею 81 Закону № 1697-VII і Постановою № 505, не є збитками (матеріальною шкодою), а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції
8. Касаційна скарга ОСОБА_1 надійшла до Верховного Суду 15.11.2021, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким його позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
9. Ця касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права (що полягає у помилковому тлумаченні статті 81 Закону № 1697-VII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ від 19.09.2019 (далі - Закон № 113-ІХ) з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
10. В обґрунтування підстав касаційної скарги за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує, що предметом спору у цій справі, в основу позовних вимог у якій покладено Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, є бездіяльність Донецької обласної прокуратури щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII за період з 01.07.2015 по 30.11.2020, при цьому відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм у подібних правовідносинах.
10.1. Касатор зауважує, що визнання неконституційними окремих положень в одному законодавчому акті повинно мати наслідок визнання аналогічних продубльованих норм в інших законодавчих актах, як таких, що не відповідають Конституції України і не підлягають застосуванню. Отже, на його переконання, положення Постанови № 505, якими обмежено розмір посадового окладу прокурора та які продубльовані у Законі № 113-ІХ, не підлягає застосуванню, а цьому разі суд застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
10.2. За твердженнями касатора внаслідок нездійснення нарахування та виплати заробітної плати за правилами статті 81 Закону № 1697-VII було порушено право власності позивача (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьої статті 81 цього Закону за період роботи у органах прокуратури, не були реалізовані Державною Україною), чим завдано майнову шкоду актом, що визнаний неконституційними.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01.12.2021 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 25.11.2022 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
13. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01.12.2021 про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 відповідачем отримано 09.12.2021, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102935461992.
13.1. Однак відповідач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що згідно статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
14. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
16. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
17. Спір у цій справі виник у зв`язку із бездіяльністю органу прокуратури, щодо неналежного розрахунку з позивачем (невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною 3 статті 81 Закону № 1697-VII, за період з 01.07.2015 по 30.11.2020), з якою позивач пов`язує завдання йому матеріальної шкоди.
18. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
19. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів визначаються Законом № 1697-VII, який набрав чинності 15.07.2015.
20. Частиною першою статті 81 Закону № 1697-VII установлено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
20.1. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством (частина друга статті 81 Закону № 1697-VII).
20.2. Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат (частина третя статті 81 Закону № 1697-VII).
20.3. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3 (частина четверта статті 81 Закону № 1697-VII).
20.4. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частина сьома статті 81 Закону № 1697-VII).
21. Пунктом 5 Розділу XIII "Перехідні положення" Закону №1697-VII визначено, що положення цього Закону, в тому числі статті 86, що регулює пенсійне забезпечення працівників органів прокуратури, поширюється на слідчих органів прокуратури до початку діяльності державного бюро розслідувань.