ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 620/2138/21
адміністративне провадження № К/9901/37150/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Державної установи "Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Чернігівській області" до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Державної установи "Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Чернігівській області" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року (головуючий суддя-Лічевський І.О., судді: Мельничук В.П., Оксененко О.М.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У березні 2021 року Державна установа "Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Чернігівській області" (надалі - позивач, Територіальне медичне об`єднання) звернулась до суду із позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі - відповідач, Управління), в якому просила визнати протиправною та скасувати вимогу Управління №262503-14/1092-2021 від 05 березня 2021 року.
2. На думку позивача, в діяльності Територіального медичного об`єднання відсутні порушення статей 116 та 119 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), які були встановлені у ході проведення відповідачем ревізії.
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. На виконання плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІV квартал 2020 року посадовцями Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державної установи "Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Чернігівській області".
4. Результати ревізії оформлено актом № 03-30/01 від 02 лютого 2021 року. Згідно із актом позивач, серед іншого, порушив статті 116, 119 БК України, пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України № 353-р від 25 березня 2020 року "Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету" внаслідок нецільового використання бюджетних коштів в сумі 980 000 грн.
5. Такий висновок обґрунтовано тим, що позивач придбав автоматичний імуноферментний аналізатор LABLINE-090 (у комплекті з набором реагентів для визначення коронавірусу (COVID19) в кількості 1 шт. вартістю 980 000 грн. Однак, відповідач визначив, що вказаний комплект обладнання для проведення досліджень методом ІФА (код згідно з УКТЗЕД 3822 00 00 00, 9027) належить до лабораторного обладнання, а не до медичного, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 225 від 20 березня 2020 року "Деякі питання закупівлі товарів, робіт і послуг, необхідних для здійснення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на території України" (далі - Постанова №225).
6. Також під час ревізії встановлено, що Територіальне медичне об`єднання у 2020 році зайво нарахувало та виплатило доплати медичним та іншим працівникам при відсутності хворих у березні-травні 2020 року, на загальну суму 1677763, 13 грн, що є порушенням пункту 2 Порядку використання коштів фонду боротьби із гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року №302 (далі 0 Порядок №302), пункту 3 Порядку використання коштів, виділених для здійснення доплати військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським, які забезпечують життєдіяльність населення, медичним та іншим працівникам, які безпосередньо зайняті на роботах із ліквідації захворювання на гостру респіраторну хворобу СOVID-19, спричинену коронавірусом SARS-CoV-2, у відомчих закладах охорони здоров`я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 червня 2020 року №485 (далі - Порядок №485), пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2020 року №375 "Деякі питання оплати праці (грошового забезпечення) окремих категорій працівників, військовослужбовців Національної гвардії та Державної прикордонної служби, посадових осіб Державної митної служби, осіб рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, поліцейських, які забезпечують життєдіяльність населення, на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України із метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та протягом 30 днів з дня його відміни" (далі - Постанова №375).
7. На підставі висновків, викладених в акті ревізії, відповідачем направлено вимогу №262503-14/1092-2021 від 05 березня 2021 року про усунення виявлених ревізією порушень законодавства. Цією вимогою Управління зобов`язало Територіальне медичним об`єднанням:
- розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення до відповідальності у порядку, встановленому законодавством, працівників Територіального медичного об`єднання, винних у допущених порушеннях;
- забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України на користь Територіального медичного об`єднання зайво витрачених коштів на суму 1 677 763 грн. 13 коп.;
- забезпечити повернення до бюджету коштів в сумі 980 000 грн., які використані за КПКВК 1001710 всупереч напрямам використання коштів, визначених в розпорядженні Кабінету Міністрів України № 353-р від 25 березня 2020 року "Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету". У випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезгаданому порядку розглянути питання щодо відшкодування понесених витрат з винної особи відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
8. 13 квітня 2021 року відповідач направив Територіальному медичному об`єднанню уточнення до спірної вимоги, оформивши її вимогою №262503-14/1693-2021, якою було відкликано вимогу № 262503-14/1092-2021 від 05 березня 2021 року в частині забезпечення усунення порушень на суму 1 677 763 грн. 13 коп.
9. Не погодившись із вимогою відповідача від 05 березня 2021 року № 262503-14/1092-2021, позивач оскаржив її в судовому порядку.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 травня 2021 року позовну заяву Територіального медичного об`єднання залишено без розгляду в частині виявлених ревізією порушень вимог пункту 2 Порядку №302, пункту 3 Порядку №485, пункту 1 Постанови №375 (в частині зайво нарахованих та виплачених доплат медичним та іншим працівникам на загальну суму 1677763, 13 грн).
11. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2021 року позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
11.1. Визнано протиправними та скасовано вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 05 березня 2021 року № 262503-14/1092-2021, від 13 квітня 2021 року № 262503-14/1693-2021, прийняті Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, в частині виявлених ревізією порушень вимог пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2020 року № 353-р "Про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету" (далі- Розпорядження №353-р) всупереч напрямам використання коштів, визначених в розпорядженні, Територіальне медичне об`єднання використані бюджетні кошти за КПКВК 1001710 в сумі 980000,0 грн. на придбання лабораторного обладнання (Автоматичного імуноферментного аналізатора LABLINE-090 (у комплекті з набором реагентів для визначення коронавірусу (COVID-19), а не медичного обладнання.
11.2. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління на користь Державної установи "Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Чернігівській області" судовий збір в розмірі 2270,00 грн.
12. Приймаючи рішення, суд першої інстанції, за для повного захисту прав позивача, скасував оскаржувану вимогу від 05 березня 2021 року № 262503-14/1092-2021 та уточнення до неї від 13 квітня 2021 року № 262503-14/1693-2021. Вказав, що відповідачем не доведено правомірність виявленого ревізією порушення вимог пункту 1 Розпорядження № 353-р, а потреба позивача у придбанні автоматичного імуноферментного аналізатора Labline-090 (у комплекті з набором реагентів для визначення коронавірусу (COVID- 19) була обґрунтованою, оскільки вона перевірена та підтверджена головним розпорядником коштів (МВС), про що свідчить факт затвердження головним розпорядником довідки про зміни до кошторису на 2020 рік №15/1-674 від 01 липня 2020 року та Переліку витрат МВС, відповідно до яких позивачу виділені кошти загального фонду за програмою класифікації видатків 1001710 та кодом економічної класифікації видатків КЕКВ 3110 з метою придбання обладнання відповідно до заявленої у розрахунках потреби.
13. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року рішення суду першої інстанції скасоване та прийняте нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
14. В оскаржуваному рішенні суд апеляційної інстанції вказав, що комплект обладнання для проведення досліджень методом ІФА, яке було придбано позивачем, належить до лабораторного, а не до медичного обладнання і його придбання було здійснено з порушенням пункту 1 Розпорядження № 353-р та статей 116, 119 Бюджетного кодексу України внаслідок нецільового використання бюджетних коштів.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
15. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржуване судове рішення, залишивши в силі рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2021 року.
16. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
17. У касаційній скарзі позивач вказав, що судом апеляційної інстанції проігноровано правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 810/1050/18, від 26 березня 2020 року у справі № 2040/6730/18, від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 щодо застосування у подібних правовідносинах положень частини другої статті 15 Закону України №2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та пунктів 46 і 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550.
18. Управління подало відзив на касаційну скаргу, в якому просило рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін, а скаргу - без задоволення.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
19. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до пункту 24 частини першої статті 116 БК України(в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме - нецільове використання бюджетних коштів.
21. Статтею 119 БК України визначено, що нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:
бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);
напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми або в порядку використання бюджетних коштів (включаючи порядок та умови надання субвенцій);
бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
22. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII; в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
23. Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
24. Згідно з пунктами 7, 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.