ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2022 року
м. Київ
справа №440/4510/19
адміністративне провадження № К/9901/11621/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Кашпур О.В., Шевцової Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції
касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 травня 2020 року (головуючий суддя - Шевяков І.С.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2021 року (головуючий суддя- Бершов Г.Є., судді: Ральченко І.М., Чалий І.С.)
у справі № 440/4510/19
за позовом ОСОБА_1
до Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора)
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України (замінено на Офіс Генерального прокурора; далі - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генеральної Прокуратури України №1167ц від 22 жовтня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України та органів прокуратури або рівнозначній посаді в органах прокуратури України з 23 жовтня 2019 року;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 23 жовтня 2019 року і до моменту фактичного поновлення на роботі.
Незаконність його звільнення, на думку позивача, полягає у тому, що оскаржуваний наказ про звільнення містив посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Норма, що міститься у вказаному пункті Закону, передбачає підставу звільнення прокурора з посади: реорганізація, ліквідація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Позивач стверджував, що жодна з передбачених згаданою нормою подій, не мала місця. Не містить вказівки на будь-яку з цих подій (реорганізація, ліквідація чи скорочення кількості) й оскаржуваний наказ. Ліквідації чи перетворення Генеральної прокуратури України як юридичної особи не відбувалося. Скорочення штату прокурорів Генеральної прокуратури України не відбувалося.
Також позивач вказував, що оскаржуваним наказом його було звільнено, з-поміж іншого, з адміністративної посади. Стаття 41 Закону України "Про прокуратуру" містить вичерпний перелік підстав, за яких прокурора може бути звільнено з адміністративної посади. Жодна з цих підстав не існувала. Таким чином, оскаржуваним наказом норма, передбачена статтею 41 Закону України "Про прокуратуру" - порушена.
Позивач заперечував можливість застосування у випадку його звільнення підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (також по тексту "Закон №113"). Стверджував при цьому, що застосування норми, викладеної у вказаному пункті, було б можливим тільки за умови настання події, що передбачена в пункті 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру": реорганізація, ліквідація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
ОСОБА_1 вказував, що вважає незаконною й такою, що порушує його права, вимогу Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 221 від 03 жовтня 2019 року (надалі по тексту також - "Порядок № 221"), надавати заяву про згоду на звільнення в разі неуспішного проходження атестації та погоджуватися на застосування в ході співбесіди з атестаційною комісією інформації анонімного походження без додаткового офіційного підтвердження. Повідомив, що заяву про таку згоду за формою, що передбачена Порядком проходження прокурорами атестації, він не написав, оскільки форму цієї заяви вважав для себе неприйнятною. Заяву про наміри пройти атестацію за іншою формою було заборонено приймати кадровим підрозділам органів прокуратури. Можливе застосування щодо себе інформації анонімного походження без додаткового офіційного підтвердження вважав дискримінацією та порушенням конституційних засад трудових прав, необґрунтованим та надмірним втручанням в своє приватне життя.
Таким чином, позивач вважав, що його звільнення відбулося з порушенням Конституції України, Закону України "Про прокуратуру", Кодексу Законів про працю України (статей 40, 42, 42-1,49-2) та не мало під собою належних підстав, оскільки фактично звільнення відбулося з ініціативи роботодавця без дотримання будь-яких гарантій трудових прав працівника.
З незаконності звільнення слідують наступні похідні позовні вимоги про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 29 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2021 року, позов задоволено повністю:
- наказ Генеральної прокуратури України № 1167ц від 22 жовтня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України та органів прокуратури України - визнано протиправним та скасовано;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України та органів прокуратури України з 23 жовтня 2019 року;
- стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 23 жовтня 2019 року по 29 травня 2020 року включно у загальній сумі 310 661,36 (триста десять тисяч шістсот шістдесят одна гривня тридцять шість копійок).
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки позивач не подав заяви про намір пройти атестацію, суд погоджується з тим, що норма, викладена в підпункті 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, повинна бути поширена на позивача.
Однак у підпункті 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ є відсилка на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-VII.
Пункт 9 частини 1 статті 51 Закону "Про прокуратуру" встановлює як підставу для звільнення прокурора юридичний факт ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Таким чином, на думку судів попередніх інстанцій, посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-VII в нормі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, вказує на обов`язкову необхідність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення, а саме: неподання заяви про переведення та про намір пройти атестацію та ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури.
Суд вказав, що правонаступництво Офісу Генерального прокурора за Генеральною прокуратурою України може мати місце тільки у разі ліквідації/реорганізації Генеральної прокуратури України.
Однак в даному випадку ні реорганізація, ні ліквідація Генеральної прокуратури України, де був працевлаштований позивач, не відбувалася.
Суд вказав, що відповідачем у цій справі невірно, без достатніх підстав застосовано щодо ОСОБА_1 норму підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, а приймаючи рішення про звільнення, відповідач діяв всупереч вимогам частини 2 статті 19 Конституції України.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, поновив позивача на посаді, яку він займав до звільнення, та стягнув на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 310 661,36 грн (2 057,36 грн (середньоденна заробітна плата) Х 151 день (кількість робочих днів вимушеного прогулу)), керуючись Порядком обчислення середньої заробітної плати №100.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.
На обґрунтування своєї позиції скаржник указує, що суди попередніх інстанції в оскаржуваних судових рішеннях неправильно застосували норми права, що полягає в помилковому тлумаченні пунктів 10, 19 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункту 9 розд. І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, а порушення процесуального права - у недотриманні судами вимог статей 246, 322 КАС України.
Так, за твердженням відповідача, при винесені рішення судами першої та апеляційної інстанції не врахований висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, в пункті 57 якої вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Скаржник також вказує, що висновки Верховного Суду у справах про застосування норм права у зв`язку з неподанням заяви, передбаченої Законом № 113-ІХ, наразі відсутні.
Пунктом 10 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.
Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком.
Наведена норма Закону детально окреслює сформульовані законодавцем вимоги щодо змісту заяви, яка повинна містити:
1) намір пройти атестацію,
2) згоду на обробку персональних даних,
3) згоду на застосування процедур атестації,
4) згоду на застосування умов проведення атестації.
Таким чином, подача прокурорами заяви типової форми із визначеним змістом є юридичним фактом, з яким закон пов`язує виникнення правовідносин щодо проходження атестації, оскільки лише після написання заяви (вимоги до якої передбачені Законом № 113-IX та Порядком) прокурор може взяти в ній участь.
Скаржник зазначає, що вказаним правом скористались 1083 прокурора та слідчі Генеральної прокуратури України.
Водночас судами встановлено, що позивачем не подано заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію, що ним не заперечується.
Таким чином, як зауважує скаржник, ОСОБА_1 прийняв рішення про непроходження атестації. Свого волевиявлення на переведення він не висловив, у т.ч. із зауваженнями щодо незгоди із запропонованою формою заяви. Маючи значний стаж і досвід роботи в галузі права, він не міг не усвідомлювати наслідки такого вибору.
З огляду на викладене, суди дійшли неправильного висновку про те, що до ОСОБА_1 без достатніх правових підстав застосовано норму пп. 1 п. 19 розд. II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, а Генеральний прокурор не мав повноважень звільнити позивача з посади на підставі вказаної норми Закону.
Юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VII, в даному випадку є неподання прокурором у встановлений строк заяви, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації, відповідно до вимог п. 10 розділу II Закону № 113-ІХ та п. 9 розділу І Порядку.
Позивач, отримавши 29 травня 2022 року ухвалу про відкриття касаційного провадження, подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 травня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2021 року року без змін.
В обґрунтування означеного відзиву позивач указує про те, що не можна вважати виправданим втручання у його право на повагу до приватного життя шляхом звільнення, оскільки відсутній будь-який зв`язок між відновленням довіри суспільства до прокуратури та його звільненням без визначення будь-яких винних дій чи проступків, неналежної чи недоброчесної поведінки. Відповідно, не йде мова про пропорційність вчиненого відповідачем у цій справі втручання до приватного життя позивача.
Обставини, які б зумовлювали необхідність написання позивачем заяви про "переведення" не настали, оскільки не настали обставини, які зумовлювали можливість переведення, обставини реорганізації чи скорочення штату.
Звільнення прокурора у зв`язку з неподанням у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію не передбачено Законом України "Про прокуратуру", а передбачено Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ.
Генеральний прокурор України мав повноваження звільнити позивача з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII, але не на підставі "Прикінцевих і перехідних положень" Закону №113-IX.
На думку позивача, відповідачем у цій справі невірно, без достатніх підстав застосовано щодо нього норму підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113, а приймаючи рішення про звільнення, відповідач діяв всупереч вимогам частини 2 статті 19 Конституції України.
Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 травня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2021 року з підстави визначеної пунктом 1 частини 4 статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2022 року закінчено підготовчі дії та призначено розгляд даної справи в порядку письмового провадження на 29 листопада 2022 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України з лютого 2005 року.
Зокрема, з 07 грудня 2018 року позивач обіймав посаду начальника управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України.
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-IX, який набув чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.
З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Порядок проходження прокурорами атестації затверджено наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
Пунктом 10 розділу І Порядку №221 передбачено, що заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно).
Додатком №2 до Порядку №221 затверджено Форму заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію для прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів).
Разом з тим, ОСОБА_1 не подав у встановленому порядку Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах.
В результаті чого, наказом Генерального прокурора від 22 жовтня 2019 року №1167ц з посиланням на статтю 9, пункт 2 частини 2 статті 41 Закону України "Про прокуратуру", підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ОСОБА_1 звільнено з посади начальника управління організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, яке здійснюється слідчими регіональних прокуратур та територіальних органів досудового розслідування Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України та органів прокуратури, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 23 жовтня 2019 року.
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).
Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону № 1697-VII із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX).
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (далі - Закон № 113-IX, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).