ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2022 року
м. Київ
справа №160/6785/20
адміністративне провадження № К/990/5818/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 160/6785/20
за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Бишевської Н.А., суддів: Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - відповідач) в якому, з урахуванням уточнень позову від 21 липня 2020 року, просив:
1.1. визнати бездіяльність прокуратури Дніпропетровської області протиправною та зобов`язати відповідача сплатити на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у розмірі 1 021 095,96 грн, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною 3 статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 21.01.2020.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що він працював в органах прокуратури України на прокурорсько-слідчих посадах з 14.04.2008 до 21.01.2020, у т.ч. із березня 2013 року до моменту звільнення прокурором регіональної прокуратури (прокуратури Дніпропетровської області). Починаючи з 01.07.2015 заробітна плата прокурорів повинна регулюватися виключно статтею 81 Закону № 1697-VII, проте, починаючи з липня 2015 року по дату звільнення позивача, заробітна плата прокурорів регулювалася постановами Кабінету Міністрів України (далі - КМ України), що суперечить нормам Закону № 1697-VII та нормам міжнародного права. З урахуванням посад, які обіймав позивач з липня 2015 року по січень 2020 року та інформації Дніпропетровської обласної прокуратури про розміри посадових окладів позивач обрахував різницю між фактично нарахованим окладом та тим, який повинен бути виплачений, що за вказаний період становить 1 021 095,96 грн.
2.1. Позивач указав, що окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного Кодексу України (далі - БК України) у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених КМ України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) згідно з Рішенням Конституційного Суду України N 6-р/2020 від 26.03.2020.
2.2. За викладених обставин позивач вважає, що належним способом захисту його прав є застосування частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії та стягнення на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, що визнані неконституційними.
2.3. Уважає, що бездіяльністю прокуратури Дніпропетровської області (Дніпропетровської обласної прокуратури) порушено право власності позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, статті 41 Конституції України, статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав і основоположних свобод.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до записів трудової книжки серії НОМЕР_1, ОСОБА_1 працював на відповідних посадах в органах прокуратури починаючи з 14.04.2008.
4. Наказом прокурора Дніпропетровської області від 15.01.2020 № 35к звільнений з посади та органів прокуратури за власним бажанням на підставі пункту 7 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
5. На запит представника позивача прокуратурою Дніпропетровської області надано відповідь від 14.05.2020 № 18-703вих.20 про розмір посадового окладу за час перебування на посадах в органах прокуратури ОСОБА_1 за період з 01.07.2015 по 21.01.2020.
6. В означеному позивачем періоді (з 01.07.2015 по 21.01.2020) його посадовий оклад визначався відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31.05.2012 № 505 (далі - Постанова № 505).
7. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача в частині нарахування за період з 01.07.2015 по 21.01.2020 посадового окладу в розмірі, що є меншим ніж встановлений статтею 81 Закону № 1697-VII, оскільки Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми та положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, позивач звернувся до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.11.2020 адміністративний позов ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задоволено.
8.1. Визнано бездіяльність прокуратури Дніпропетровської області протиправною та зобов`язано відповідача сплатити на користь ОСОБА_1, матеріальну шкоду у розмірі 1 021 095,96 грн, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за частиною 3 статті 81 Закону № 1697-VІІ, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 21.01.2020.
9. Задовольняючи адміністративний позов у повному обсязі, суд першої інстанції виходив з того, що позивач працював в органах прокуратури України на прокурорсько -слідчих посадах з 14.04.2008 до 21.01.2020. Розмір посадового окладу позивача за період з 01.07.2015 по 21.01.2020 був значно менший від передбаченого законом. Наведене обумовлено тим, що Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014 № 79-VIII внесено зміни до Закону № 1697-VІІ та визначено, що стаття 81 Закону № 1697-VІІ застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. В 2020 році Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 дане положення визнано неконституційним. З врахуванням наведеного, а також проаналізувавши розмір заробітної плати визначеної законом та тим, що фактично отримувався позивачем, суд першої інстанції дійшов висновку, що тривалий час позивач отримував грошове забезпечення в розмірі меншому ніж передбачено законом, що є порушенням його прав. З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що шкоду завдану фізичній особі актами і діями, що визнані неконституційними, повинна відшкодовувати Держава України, в особі державного органу - Дніпропетровської обласної прокуратури.
10. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27.01.2022 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову в повному обсязі.
11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, згідно з рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 у справі № 1-223/2018(2840/18), втратила чинність з 26.03.2020. Указане Рішення Конституційного Суду України не поширюється на спірні правовідносини до часу ухвалення цього рішення, оскільки вони виникли до прийняття Конституційним Судом України цього рішення, яке не містить положень, що поширювали б його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.
11.1. Також, суд апеляційної інстанції зазначив, що позовні вимоги позивача щодо відшкодування шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, не можуть бути компенсовані, оскільки не належать до складу реальних збитків, у розумінні статті 22 ЦК України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції
12. Касаційна скарга ОСОБА_1 надійшла до Верховного Суду 14.02.2022, у якій скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
13.1. В обґрунтування підстав касаційної скарги за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указує, що предметом спору у цій справі, в основу позовних вимог у якій покладено Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, є бездіяльність прокуратури Дніпропетровської області (Дніпропетровської обласної прокуратури) щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII за період з 01.07.2015 по 21.01.2020, при цьому відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм у подібних правовідносинах.
13.2. Касатор не погоджується із висновками суду апеляційної інстанції, що Дніпропетровська обласна прокуратура не є суб`єктом, уповноваженим на відшкодування шкоди, та наполягає, що у зв`язку із особливою формою представництва держави і у вигляді множинності осіб, які виступають від її імені, заходи примусу по стягненню шкоди з держави повинні бути спрямовані на конкретний державний орган, уповноважений виступати у цих відносинах від імені та в інтересах держави. Оскільки конкретного порядку та конкретного органу уповноваженого на відшкодування шкоди за частиною третьою статті 152 Конституції України на законодавчому рівні не закріплено, то скаржник приходить до висновку, що Держава Україна у спірних правовідносинах щодо компенсації шкоди завданої прийняттям неконституційного акту у вигляді недоплаченої частини заробітної плати, яка мала бути нарахована позивачу за період, коли він працював на посаді прокурора, набуває цивільних прав і здійснює обов`язки через орган державної влади - Дніпропетровську обласну прокуратуру.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18.04.2022 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 25.11.2022 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
15. Відзив Дніпропетровської обласної прокуратури на касаційну скаргу надійшов до Верховного Суду 18.05.2022, у якому просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін з мотивів його законності та обґрунтованості.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
16. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
18. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
19. Спір у цій справі виник у зв`язку із бездіяльністю Дніпропетровської обласної прокуратури, щодо неналежного розрахунку з позивачем (невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною 3 статті 81 Закону № 1697-VII, за період з 01.07.2015 по 21.01.2020), з якою позивач пов`язує завдання йому матеріальної шкоди.