ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2022 року
м. Київ
справа №380/3436/20
адміністративне провадження № К/9901/23552/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 січня 2021 року, прийняте у складі судді Костецького Н.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Гудима Л.Я. (головуючий), Коваля Р.Й., Святецького В.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби, у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ в/о начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка № 96-о "Про звільнення ОСОБА_1 " від 13.04.2020, наказ Львівської митниці ДФС № 160-о "Про внесення змін до наказу Львівської митниці ДФС" від 15.04.2020, наказ Львівської митниці ДФС № 250-о "Про проведення розрахунку з ОСОБА_1 " від 27.04.2020;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС;
1.3. стягнути з Галицької митниці Держмитслужби на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня звільнення по день винесення рішення судом першої інстанції.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржений наказ є незаконним, а відтак і наказ Львівської митниці ДФС № 160-о "Про внесення змін до наказу Львівської митниці ДФС" від 17.04.2020 року, наказ № 250-о "Про проведення розрахунку з ОСОБА_1" від 27.04.2020 року прийняті з порушенням норм права, оскільки правонаступник реорганізованої установи зобов`язаний працевлаштувати усіх працівників установи, що припиняється. Відповідачами порушено вимоги Кодексу законів про працю України. Зазначає, що незважаючи на наявність вакантних посад в Галицькій митниці Держмитслужби позивача протиправно звільнено з митних органів, хоча саме на Галицьку митницю Держмитслужби покладений обов`язок щодо працевлаштування працівників Львівської митниці ДФС.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 січня 2021 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року, позов задоволено частково.
3.1. Визнано протиправними та скасовано наказ Львівської митниці ДФС № 96-о від 13.04.2020 року "Про звільнення ОСОБА_1", наказ Львівської митниці ДФС № 160-о від 15.04.2020 року "Про внесення змін до наказу Львівської митниці ДФС", наказ Львівської митниці ДФС № 250-о від 27.04.2020 року "Про проведення розрахунку з ОСОБА_1".
3.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста Краковець Львівської митниці ДФС з 28.04.2020 року.
3.3. Стягнуто з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу 73706,13 грн.
3.4. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення на користь ОСОБА_1 заробітної плати за один місяць в розмірі 8836,20 грн, звернуто до негайного виконання.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що оскільки зміст спірного наказу не містить жодних обґрунтувань з приводу надання переваг звільненню перед переведенням по відношенню до позивача, у суду відсутні підстави вважати, що при прийнятті згаданого наказу було дотримано критерію обґрунтованості.
ІІІ. Касаційне оскарження
5. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Галицька митниця Держмитслужби подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 січня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2021 року і прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
6. Як на підставу оскарження судових рішень Галицька митниця Держмитслужби у касаційній скарзі послалася на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме частини третьої статті 87 Закону №889-VIII у редакції Закону України від 14 січня 2020 року №440-IX "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" (далі - Закон №440-IX).
6.1. Скаржник також зазначає, що оскаржуваний наказ виданий відповідно до вимог Типової інструкції з діловодства, яка і встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі. Суд першої та апеляційної інстанції проігнорували ту обставину, що в попередженні про наступне вивільнення позивача від 10.03.2020, зазначеного в якості підстави для видачі наказу про звільнення (пункт 1 наказу від 13.04.2020 №96-о), вказано, що вивільнення відбувається "у зв`язку із реорганізацією Львівської митниці ДФС". Таким чином, отримавши попередження про наступне вивільнення та в подальшому наказ про звільнення, жодного стану юридичної невизначеності щодо підстав звільнений у позивача не було.
6.2. При цьому, скаржник звернув увагу, що саме реорганізація є підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення (незалежно від наявності змін в організації праці) і за положеннями ч. 3 ст. 87 Закону України "Про державну службу" обов`язок пропонування посади при звільненні з цієї підстави, відсутній. Також законодавством не передбачено врахування при цьому інших підстав та причин. Суд апеляційної інстанції, роблячи вищезазначені висновки не навів жодної норми законодавства їх обґрунтування, зазначивши лише про те, що "мають бути інші причини". Проте такі причини нічим не передбачені. Разом з тим, така окрема підстава для звільнення, як реорганізація державного органу введена Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ, який набрав чинності 25.09.2019 року, яким внесено зміни, зокрема, до статті 87 Закону України "Про державну службу", тобто ще до початку реорганізації Львівської митниці ДФС.
6.3. Крім того, на переконання скаржника, не пропонування позивачу вакантних посад при їх наявності, проте за відсутності обов`язку щодо їх пропонування позивачу не є порушенням. Висновок суду про те, що обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, а також про наявність в позивача переважного права на залишення на роботі не відповідає приписам зазначених норм права, оскільки пропозиція вакантної посади в державному органі є правом (про, що свідчить дана норма - "може пропонувати"), а не обов`язком суб`єкта призначення або керівника державної служби. Тому жодного порушення під час звільнення ОСОБА_1 допущено не було.
6.4. Скаржник також зазначає, що попередження про наступне вивільнення позивачу вручено 10 березня 2020 року, відповідно з цього часу розпочалися правовідносини по припиненню державної служби і до даних правовідносин підлягає застосуванню Закон України "Про державну службу", в редакції чинній на момент такого вручення, тобто в редакції Закону України від 14.01.2020 року №440-1Х "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи". У даному випадку, вручення попередження про наступне вивільнення є подією, фактом, на момент вчинення яких застосовується закон, під час дії якого вони настали або мали місце. Тому, звільнення позивача відбулося відповідно до норм Закону України "Про державну службу", в редакції Закону України від 14.01.2020 №440-ІХ "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи", який набрав чинності 13.02.2020.
6.5. Відповідач наголошує, що при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком". При цьому, така пропозиція може надаватися виключно суб`єктом призначення або керівником державної служби, тобто правом надання пропозиції вакантних посад у Галицькій митниці Держмитслужби наділений начальник цієї митниці, а не керівник Львівської митниці ДФС. Жодного порушення під час звільнення позивача допущено не було.
6.6. Крім того, скаржник зазначив, що в даному випадку дія норм законодавства про працю не поширюється на працівників митниці, яких було звільнено на підставі п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу", а повноваження на перевірку дотримання Закону України "Про державну службу" у Держпраці відсутні, що вказує на перевищення службових повноважень в ході проведення інспекційного відвідування.
7. Позивач своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
8. Крім того, 16 вересня 2022 року скаржником до Верховного Суду подано заяву про поворот виконання судового рішення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
9. ОСОБА_1 займав посаду головного державного інспектора відділу митного оформлення №5 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС.
10. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №858 від 02.10.2019 року "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" утворено Галицьку митницю Держмитслужби та реорганізовану Львівську митницю ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
11. Наказом Державної фіскальної служби України №30-рг від 25.11.2019 року розпочато реорганізацію митниць ДФС відповідно до п.2 постанови Кабінету Міністрів України №858 від 02.10.2019 року "Про утворення територіальних органів Державної митної служби".
12. Листом від 10.03.2020 року позивача попереджено про наступне його звільнення із займаної посади 13.04.2020 року на підставі п.4 ч.1 ст.83, п.1 ч.1 ст.87 Закону України "Про державну службу", п.1 ч.1 ст.40 Кодексу законів про працю України.
13. Згідно з наказом Львівської митниці ДФС №96-о від 13.04.2020 року ОСОБА_1 з 15.04.2020 року звільнено із займаної посади головного державного інспектора відділу митного оформлення № 5 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 83, п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України Про державну службу, п. 1 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України.
14. Підставою є попередження про наступне вивільнення від 10.03.2020 року.
15. Відповідно до наказу Львівської митниці ДФС № 160-о від 15.04.2020 року "Про внесення змін до наказу Львівської митниці ДФС" внесено зміни до наказу від 13.04.2020 року № 96-о "Про звільнення ОСОБА_1" в частині дати звільнення, датою звільнення вважати перший робочий день після закінчення тимчасової непрацездатності.
16. Згідно наказу Львівської митниці ДФС № 250-о від 27.04.2020 року "Про проведення розрахунку з ОСОБА_1" датою звільненя ОСОБА_1 слід вважати 27.04.2020 року.
17. Вважаючи вказаний наказ відповідача протиправним, позивач звернулася цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України від 10 грудня 2015 року №889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон №889-VIII, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Цим Законом визначено принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
20. Дія Закону №889-VIII поширюється на державних службовців, у тому числі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; інших державних органів (пункти 2, 8 частини другої статті 3 цього Закону).
21. Приписами частин першої-третьої статті 5 Закону №889-VIII закріплено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
22. Частиною п`ятою статті 22 Закону №889-VIII визначено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
23. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
24. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.
25. Приписами частини першої статті 87 Закону №889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
26. За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
27. Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначає КЗпП України, відповідно до статті 40 якого трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані роботодавцем лише у визначених випадках, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої цієї статті). Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
VI. Позиція Верховного Суду
28. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
30. Касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України - неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме частини третьої статті 87 Закону №889-VIII у редакції Закону №440-IX.
31. Надаючи оцінку обґрунтованості касаційної скарги та оскаржуваним судовим рішенням, Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.
32. Предметом спору в цій справі є правомірність, зокрема, наказу в/о начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка № 96-о "Про звільнення ОСОБА_1 " від 13.04.2020 та наказ Львівської митниці ДФС № 160-о "Про внесення змін до наказу Львівської митниці ДФС" від 15.04.2020, яким внесено зміни до наказу від 13.04.2020 року № 96-о "Про звільнення ОСОБА_1" в частині дати звільнення, датою звільнення вважати перший робочий день після закінчення тимчасової непрацездатності.
33. За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
34. У частині третій статті 5 Закону №889-VIII, який є спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, чітко визначено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.