ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/19174/20
адміністративне провадження № К/990/18730/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.,
представника позивача Гетьман Н.О., Облаухова Д.Ю.,
представника відповідача Мкртчяна В.Х.,
розглянувши у судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/19174/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ОППОЗИТ"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Качур І.А. від 25 січня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Мельничука В.П. від 30 червня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ОППОЗИТ" (далі - ТОВ "ОППОЗИТ", позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП "Про накладення штрафу на ТОВ "ОППОЗИТ" за порушення Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу" від 9 липня 2020 року № 1319.
2. Позовні вимоги обґрунтовано відсутністю порушення позивачем вимог законодавства у сфері постачання електричної енергії, яке стало підставою для прийняття відповідачем спірного рішення. Крім того, позивач акцентує увагу на порушенні порядку прийняття спірної постанови про накладення штрафу в частині забезпечення участі позивача у цьому процесі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 січня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2022 року, позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ТОВ "ОППОЗИТ" було дотримано вимоги Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу щодо обов`язку ліцензіата здійснювати купівлю-продаж електричної енергії за двосторонніми договорами та/або на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку і на балансуючому ринку, а також шляхом імпорту відповідно до Закону України "Про ринок електричної енергії" та нормативно-правових актів, що забезпечують функціонування ринку електричної енергії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 січня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", у зв`язку з чим, на думку скаржника, дійшли необґрунтованих висновків про наявність підстав для визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 9 липня 2020 року № 1319.
7. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме - відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема, щодо питання законності винесення НКРЕКП постанови про накладення на учасника ринку електричної енергії штрафу за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення ліцензійних умов з постачання та перепродажу електричної енергії споживачу.
8. 17 листопада 2022 року від НКРЕКП надійшли письмові пояснення до касаційної скарги, в яких зазначено, що у ТОВ "ОППОЗИТ" була значна різниця (від - 28,23% до - 52,68%) між обсягами купівлі та продажу електричної енергії за січень та лютий 2020 року, що свідчить, на думку скаржника, про недотримання Ліцензійних умов та законодавства щодо необхідності забезпечення балансу між попитом та пропозицією електричної енергії.
9. Додатково НКРЕКП просить врахувати, що 6 серпня 2020 року НКРЕКП прийнято постанову № 1526 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 8 квітня 2020 року № 766", якою, зокрема, встановлено заборону здійснювати операції, за результатами яких формується від`ємне сальдове значення зареєстрованих обсягів електричної енергії за розрахунковий період.
10. Від ТОВ "ОППОЗИТ" надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильного висновку про відсутність зі сторони позивача порушення Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу, зафіксованих в акті перевірки, та відповідно про протиправність спірної постанови НКРЕКП про накладення штрафу за таке порушення.
11. З огляду на зазначене, ТОВ "ОППОЗИТ" просить касаційну скаргу НКРЕКП залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
12. 18 листопада 2022 року від ТОВ "ОППОЗИТ" надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що норми законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, не містили заборони для учасників ринку здійснювати операцій з купівлі та продажу електричної енергії на добовому ринку, на ринку "на добу на перед" та імпорту/експорту електричної енергії, за результатами яких формується від`ємна сальдова величина. Така заборона була запроваджена пізніше у період дії надзвичайних обставин в Україні, але на спірні правовідносини така заборона не поширюється.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано до суду 19 липня 2022 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 4 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/19174/20, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.
15. Ухвалою Верховного Суду від 30 вересня 2022 року справу № 640/19174/20 було призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 11 жовтня 2022 року, яке у подальшому було перенесено на 22 листопада 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що НКРЕКП на підставі постанови від 3 червня 2020 року № 1033 "Про проведення позапланових виїзних перевірок дотримання вимог законодавства та Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу, Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності) та Ліцензійних умов зі здійснення функцій гарантованого покупця деякими ліцензіатами", на підставі посвідчення про перевірку від 11 червня 2020 року № 283, проведено позапланову виїзну перевірку ТОВ "ОППОЗИТ", за результатами якої складено акт перевірки від 19 червня 2020 року № 212 про порушення ТОВ "ОППОЗИТ" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності), затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1468 (далі - Ліцензійні умови № 1468), та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії споживачу, затверджених постановою НКРЕКП від 27 грудня 2017 року № 1469 (далі - Ліцензійні умови № 1469), а саме:
- підпункт 12 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1468 щодо обов`язку ліцензіата при провадженні ліцензованої діяльності дотримуватися організаційних вимог, зокрема здійснювати купівлю-продаж електричної енергії за двосторонніми договорами та на організованих сегментах ринку електричної енергії відповідно до Закону України "Про ринок електричної енергії" та нормативно-правових актів, що забезпечують функціонування ринку електричної енергії;
- підпункт 17 пункту 2.2 Ліцензійних умов № 1469 щодо обов`язку ліцензіата для забезпечення постачання електричної енергії споживачу здійснювати купівлю-продаж електричної енергії за двосторонніми договорами та/або на ринку "на добу наперед" та внутрішньодобовому ринку, а також шляхом імпорту відповідно до Закону України "Про ринок електричної енергії" та нормативно-правових актів, що забезпечують функціонування ринку електричної енергії.
17. 9 липня 2020 року на підстави акта перевірки, у результаті розгляду на своєму засіданні, що проводилося у формі відкритого слухання, НКРЕКП прийнято постанову від 9 липня 2020 року № 1319 "Про накладання штрафу на ТОВ "ОППОЗИТ" за порушення Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу" та постановлено накласти на ТОВ "ОППОЗИТ" штраф у розмірі 85 000 гривень за порушення Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу.
18. В акті перевірки, як на підставу порушення позивачем вимог законодавства у сфері постачання електричної енергії, відповідач посилається на те, що аналіз наданих позивачем договорів, актів купівлі-продажу електричної енергії, оборотно-сальдових відомостей за період з грудня 2019 року по лютий 2020 року свідчить про те, що позивач здійснював діяльність з купівлі-продажу електричної енергії на ринку "на добу на перед" (далі також - РДН), внутрішньодобовому ринку (далі також - ВДР), на балансуючому ринку з метою врегулювання небалансів на ринку електричної енергії та здійснював постачання електричної енергії споживачу.
19. При цьому різниця між купленою та проданою Ліцензіатом електричною енергією становила від -430,17 МВт год до -944,34 МВт год, що складає від -28,23% до -52,68% обсягу товарної продукції Ліцензіата.
20. Разом з цим, згідно з вимогами пункту 4.9.2 Правил ринку, затверджених постановою НКРЕКП від 14 березня 2018 року № 307 (далі - Правила ринку № 307), учасники ринку зобов`язані передати планові графіки одиниць постачання/споживання оператором системи передач для області, де розміщені одиниці відпуску та/або одиниці відбору: графік відпуску/відбору за відповідними одиницями; графіки резервів за відповідними одиницями, що можуть бути задіяні протягом періоду, на який подаються графіки.
21. Згідно з вимогами пункту 1.10.2 Правил РДН та ВДР оператори ринку та учасники РДН/ВДР несуть відповідальність за порушення цих Правил відповідно до Закону, а також відповідають за неналежне виконання зобов`язань за договорами про участь у РДН та ВДР та про купівлю-продаж електричної енергії на РДН/ВДР відповідно до умов таких договорів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
23. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
25. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 січня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29. У касаційній скарзі НКРЕКП зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", внаслідок чого, на думку скаржника, суди дійшли передчасного висновку про відсутність у діях позивача порушень законодавства про ринок електричної енергії та ліцензійних умов № 1468 та № 1469.
30. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів виходить за наступного.
31. Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
32. Згідно із статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
33. Частинами першою-третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
34. Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті регулятора до розгляду акта на засіданні регулятора.
Абзацом п`ятим частини п`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" установлено, що у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Рішення регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення регулятором.
35. Частинами другою-четвертою статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" установлено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".
36. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави.
37. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20 та від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20.