ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2022 року
м. Київ
справа №640/23826/20
адміністративне провадження № К/9901/32224/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року (головуючий суддя - Бєлова Л.В., судді: Аліменко В.О., Безименна Н.В.)
у справі № 640/23826/20
за позовом ОСОБА_1
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправною бездіяльність Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор) щодо невиконання Указу Президента України №258/2020 від 30 червня 2020 року про застосування ротації до члена НКРЕКП ОСОБА_1, яка проявляється у позбавленні її функціональних обов`язків, передбачених наказом НКРЕКП №47 від 06 червня 2018 року (в редакції наказу НКРЕКП №40 від 04 листопада 2019 року) та не покладенні інших функціональних обов`язків; зобов`язати НКРЕКП застосувати до члена НКРЕКП ОСОБА_1 ротацію, передбачену Указом Президента України №258/2020 від 30 червня 2020 року, шляхом прийняття наказу про покладення на неї функціональних обов`язків, необхідних для належного виконання функцій та повноважень члена НКРЕКП.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що з травня 2018 року призначена на посаду члена НКРЕКП. Строк її повноважень на цій посаді, відповідно до частини шостої статті 8 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VІІІ), складає 6 років.
3. 3. 29 грудня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 грудня 2019 року №394-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №394-IX), яким передбачено ротацію для членів Регулятора, котрі перебувають на посаді, та визначено, що схема ротації членів Регулятора з поіменним списком затверджується Президентом України.
4. Схему ротації визначено Указом Президента України від 30 червня 2020 року №258/2020 "Про затвердження схеми ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Указ Президента №258/2020) і передбачено, що ротація стосовно члена НКРЕКП ОСОБА_1 застосовується до 01 липня 2020 року.
5. Позивач вважала, що ротація не є підставою для припинення її повноважень як члена Регулятора, оскільки відповідно до частини сьомої статті 8 Закону України №1540-VІІІ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) припинити повноваження члена Регулятора має право виключно Кабінет Міністрів України, за наявності встановлених цим же Законом підстав, що оформлюється відповідним розпорядженням.
6. Ротація до підстав для дострокового припинення повноважень члена НКРЕКП не належить.
7. Матеріали щодо затвердження її звільнення з посади повернуті відповідачу Секретаріатом Кабінету Міністрів України як такі, що не можуть бути реалізовані, відтак, вона продовжує виконувати покладені на неї обов`язки.
8. Втім відповідач, безпідставно вважаючи ротацію припиненням повноважень члена НКРЕКП, прийняв наказ від 01 липня 2020 року №170-к "Про оголошення Указу Президента України від 30 червня 2020 року №258/2020", яким вважав її такою, що припинила повноваження члена НКРЕКП, а в подальшому - наказ від 02 липня 2020 року №21 "Про внесення змін до Розподілу функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату", яким відібрав усі її повноваження та розподілив їх між іншими членами НКРЕКП.
9. На думку позивача, ротація членів НКРЕКП, визначена Указом Президента №258/2020, передбачає не припинення повноважень, а перерозподіл функціональних обов`язків між членами НКРЕКП, внаслідок якого кожен з них набуде нових функцій.
10. Однак відповідач не вчинив дій, спрямованих на виконання вимог Указу Президента № 258/2020 щодо ротації членів НКРЕКП, чим допустив протиправну бездіяльність та, здійснюючи перерозподіл функціональних обов`язків між членами НКРЕКП, не наділив її іншим функціоналом, чим фактично створив перешкоди у здійсненні нею свої повноважень.
11. Вважаючи свої права порушеними, позивач звернулася за їх захистом і просила суд визнати бездіяльність НКРЕКП протиправною, зобов`язати НКРЕКП здійснити перерозподіл функціональних обов`язків між всіма членами НКРЕКП на підставі Указу Президента №258/2020 шляхом прийняття відповідного наказу про внесення змін до Розподілу функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату.
12. Відповідач проти заявлених позовних вимог заперечив та зазначив про недопущення ним протиправної бездіяльності з огляду на те, що реалізація вимог Указу Президента України №258/2020 від 30 червня 2020 року обов`язково передбачає припинення повноважень позивача як члена НКРЕКП та звільнення.
13. Рішенням Окружного адміністративного суду окружного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено повністю.
14. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
15. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
16. Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17. Указом Президента України від 29 травня 2018 року №152/2018 "Про призначення ОСОБА_1 членом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" ОСОБА_1 призначено членом НКРЕКП.
18. Наказом голови НКРЕКП від 06 червня 2018 року №17 "Про розподіл функціональних обов`язків" здійснено розподіл повноважень між членами НКРЕКП, визначено перелік функціональних обов`язків Голови НКРЕКП, кожного з членів НКРЕКП та керівника апарату.
19. У подальшому наказом голови НКРЕКП №40 від 04 листопада 2019 року наказ від 06 червня 2018 року №17 був викладений у новій редакції, проте більшість функціональних обов`язків члена НКРЕКП ОСОБА_1 залишились без змін.
20. Конституційним Судом України 13 червня 2019 року прийнято рішення №5-р/2019 у справі №1-17/2018(5133/16) за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 1, пункту 2 частини першої статті 4, частини першої, абзаців першого, другого частини другої статті 5, абзаців другого, третього, четвертого, п`ятого, тридцять дев`ятого, сорокового частини третьої, частини шостої статті 8 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (справа про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг).
21. Зазначеним рішенням Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними),частину першу статті 1, пункт 2 частини першої статті 4, частину першу, абзаци перший, другий частини другої статті 5, абзаци другий, третій, четвертий, тридцять дев`ятий, сороковий частини третьої, частину шосту статті 8 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII.
22. Частина перша статті 1, пункт 2 частини першої статті 4 частина перша, абзаци перший, другий частини другої статті 5, абзаци другий, третій, четвертий, тридцять дев`ятий, сороковий частини третьої, частина шоста статті 8 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", визнані неконституційними, втрачають чинність з 31 грудня 2019 року.
23. На виконання указаного рішення Конституційного Суду України Верховною Радою України прийнято Закон №394-IX, який набрав чинності 29 грудня 2019 року.
24. Пунктом 3 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №394-IX визначено, що особа, яка перебуває на посаді члена Регулятора на день набрання чинності цим Законом, продовжує здійснювати повноваження члена Регулятора протягом строку, що становить різницю між шістьма роками та строком перебування на посаді до дня набрання чинності цим Законом, з урахуванням пункту 4 цього розділу.
25. Пунктом 4 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" цього ж Закону встановлено, що ротація членів Регулятора, які перебувають на посаді станом на день набрання чинності цим Законом, застосовується до:
одного члена Регулятора - до 01 липня 2020 року;
одного члена Регулятора - до 01 липня 2021 року;
одного члена Регулятора - до 01 липня 2023 року;
двох членів Регулятора - до 01 липня 2024 року;
двох членів Регулятора - до 01 липня 2025 року.
Схема ротації членів Регулятора з поіменним списком затверджується Президентом України.
26. На виконання наведених положень Закону №394-IX, Президентом України прийнято Указ від 30 червня 2020 року №258/2020 "Про затвердження схеми ротації членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
27. Цим Указом затверджено схему ротації членів НКРЕКП, котрі перебували на посаді станом на день набрання чинності Законом №394-IX. Зокрема підпунктом 1 пункту 1 зазначеного Указу визначено, що до 01 липня 2020 року ротація застосовується до члена НКРЕКП ОСОБА_1 .
28. Відповідно до наказу керівника апарату НКРЕКП від 01 липня 2020 року №170-к "Про оголошення Указу Президента України від 30 червня 2020 року №258/2020" прийнято рішення: на підставі пункту 1 пункту 1 зазначеного Указу Президента вважати ОСОБА_1 такою, що припинила повноваження члена НКРЕКП 1 липня 2020 року; зобов`язано управління з фінансово-економічних питань, бухгалтерського обліку та звітності виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за дні невикористаної щорічної основної відпустки.
29. Наказом Голови НКРЕКП від 02 липня 2020 року №21 "Про внесення змін до Розподілу функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату" розподіл функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату викладено в новій редакції, згідно з якою змінено розподіл функціональних обов`язків між членами НКРЕКП. ОСОБА_1 функціональних обов`язків не визначено.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
30. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1, виходив з того, що поняття ротації, передбаченої Законом №394-ІХ, та прийнятим на його виконання Указом Президента України №258/2020, в контексті спірних правовідносин, що досліджувалися судом в рамках цієї справи, необхідно розуміти як процес перерозподілу повноважень між членами НКРЕКП, у даному випадку - перегляд повноважень, якими наділений позивач як член НКРЕКП.
31. Відповідач безпідставно ототожнив процедуру ротації з припиненням повноважень та у зв`язку з цим не здійснив перерозподіл повноважень між членами НКРЕКП і не поклав на позивача нові повноваження. Натомість, видав наказ №21 від 02 липня 2020 року "Про внесення змін до Розподілу функціональних обов`язків між Головою НКРЕКП, членами НКРЕКП та керівником апарату", яким, з метою усунення позивача від виконання покладених на неї функціональних обов`язків, відібрав наявні у неї повноваження та розподілив їх між іншими членами НКРЕКП.
32. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився та зазначив, що ротація з урахуванням принципу часткового оновлення складу органів влади є обмеженням строку повноважень, на яку особу було призначено, та являє собою саме припинення повноважень члена НКРЕКП, однак, жодним чином не зміну його функціональних обов`язків та повноважень, як помилково вважав суд першої інстанції.
33. Передбачена законодавцем ротація є окремою самостійною процедурою і не є достроковим припиненням повноважень члена НКРЕКП, тому не потребує прийняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України, як це визначено при достроковому припиненні повноважень.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
34. ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування ротації до члена НКРЕКП, розуміння процедури ротації, а також того, чи є застосування ротації до члена НКРЕКП належною правовою підставою для звільнення або дострокового припинення його повноважень.
35. На обґрунтування підстави касаційного оскарження позивач послалася на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень пункту 4 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 19 грудня 2019 року №394-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг", а також частини дев`ятої статті 8 Закону України від 22 вересня 2016 року №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
36. Позивач стверджувала, що апеляційний суд розтлумачив процедуру ротації члена НКРЕКП як припинення його повноважень, однак, без посилання на норму права, яка цю тезу підтверджує.
37. Також суд апеляційної інстанції безпідставно визначив поняття "застосування ротації" як рівнозначне поняттям "закінчення строку повноважень" та "дострокове припинення повноважень", у зв`язку з чим протиправно розширив перелік правових підстав для дострокового припинення повноважень члена НКРЕКП, передбачений частиною сьомою статті 8 Закону №1540-VIII, який є вичерпним.
38. Окрім цього, суд апеляційної інстанції не врахував, що повноваження члена НКРЕКП припиняються з дня видання розпорядження про його звільнення Кабінетом Міністрів України. Отже, в рамках спірних правовідносин на підставі Указу Президента України від 30 червня 2020 року №258/2020 відповідач повинен був здійснити перерозподіл функціональних обов`язків члена НКРЕКП, а не припиняти його повноваження.
39. Позивач також стверджувала, що правова позиція суду апеляційної інстанції суперечить приписам Конституції України. Свою позицію обґрунтувала тим, що Верховна Рада України не має повноважень звільняти члена НКРЕКП шляхом прийняття закону, який є нормативним актом. За загальним правилом, звільнення з посади можливе на підставі не закону, а лише акта індивідуальної дії, повноважень на ухвалення якого Верховна Рада не має, оскільки Конституція України не наділяє її повноваженнями брати участь у формуванні складу НКРЕКП.
40. На переконання позивача, під час розгляду справи апеляційний суд порушив і норми процесуального права, а саме: частини четверту та сьому статті 78 КАС України, оскільки допустив порушення правил оцінки доказів та належного мотивування судового рішення.
41. На її думку, апеляційний суд безпідставно врахував висновок Київського апеляційного суду, викладений у постанові від 19 травня 2021 року у цивільній справі №760/16848/20, яка набрала законної сили, щодо законності звільнення ОСОБА_1 з посади члена НКРЕКП. Це не відповідає положенню частини сьомої статті 78 КАС України, згідно з якою не є обов`язковою для суду правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи.
42. У відзиві на касаційну скаргу НКРЕКП посилається на те, що оскаржене рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
43. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
44. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
45. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 просила суд визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП у зв`язку з невиконанням Указу Президента України №258/2020 про застосування ротації.
46. Позивач вважала, що внаслідок застосування процедури ротації повинен здійснюватися новий перерозподіл функціональних обов`язків, які були закріплені з кожним із членів НКРЕКП, а не припинення повноважень та звільнення з посади.
47. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
48. Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури.
49. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
50. Основним питанням, яке потребувало вирішення в рамках спірних правовідносин, було питання щодо визначення правового характеру процедури ротації, а також з`ясування, чи може така процедура передбачати припинення повноважень члена НКРЕКП та його звільнення.