ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 826/3497/18
адміністративне провадження № К/9901/26129/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року у складі судді Палій Д.В. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року у складі колегії суддів: Ганечко О.М. (головуючий), суддів: Кузьменка В.В., Шурка О.І. у справі за позовом Заступника прокурора міста Києва до Київської міської ради, треті особи - Департамент з питань містобудування та архітектури виконуючого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_1, ОСОБА_2, Народний депутат України ОСОБА_16, ОСОБА_3, ДП "Інститут Київгенплан", ДП "Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв", ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, Автогаражний кооператив "Троянда", ОСОБА_13, ОСОБА_14, про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Заступник прокурора міста Києва звернувся з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012 "Про затвердження детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка".
1.1. Підставами позову прокурор зазначив, що Генеральним планом м. Києва передбачено, частину земельної ділянки в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка за функціональним призначенням віднесено до земель промисловості та комунально-складських. Водночас, детальний план території вказаної земельної ділянки, затверджений оскаржуваним рішенням, передбачає будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд на території, яка за Генеральним планом належить до земель промисловості та комунально-складських, з чого слідує, що детальним планом фактично було змінено положення Генерального плану міста, а не уточнено його положення.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29 січня 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
2.1. Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що:
прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві, обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також, через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, з урахуванням чого, місцеве самоврядування у місті Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і через Київську міську раду, районні в місті ради (у разі їх утворення) та їх виконавчі органи, а будь-яких форм участі прокурора у місцевому самоврядуванні Конституцією України не передбачено;
за висновками суду першої інстанції, зазначеними вище нормами заступник прокурора м. Києва знехтував, використав надані йому повноваження з метою встановлення додаткового контролю за діяльністю органу місцевого самоврядування - відповідача по справі на предмет дотримання діючого законодавства, тобто, вдався до нагляду за додержанням і застосуванням законів в Київський міській раді за повноваженнями, які надавалися прокурору за нормами закону, який втратив чинність;
підсумовуючи, суд першої інстанції констатував, що цей позов прокурора не містить вимог, спрямованих на захист інтересів держави.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16.09.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2020 змінив у мотивувальній частині. У іншій частині - залишив без змін.
3.1. Приймаючи постанову про зміну мотивувальної частини рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції виходив із того, що у цій справі прокурор в адміністративному позові зазначив, що порушення інтересів держави у цьому випадку полягають у тому, що оскаржуване рішення прийнято з перевищенням наданих повноважень та всупереч інтересам територіальної громади м. Києва і державним інтересам, оскільки фактично Київська міська рада своїм рішенням змінила стратегію розвитку міста, передбачену Генеральним планом без врахування потреб міста та інтересів киян.
Суд апеляційної інстанції вважав таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", адже за загальним визначенням "публічним інтересом" є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто, публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів. При цьому, поняття "публічна адміністрація" слід розуміти як систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, або його окремої територіальної громади, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.
З огляду на викладене, обов`язок органу місцевого самоврядування полягає у створенні у межах визначених законом повноважень належних умов для комфортного життя у межах територіальної громади, сталого розвитку та стратегічного планування розвитку міста/села тощо. В адміністративному позові прокурор зазначає, що відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення не виконав покладені на нього повноваження із затвердження детального плану території, який би лише деталізував положення Генерального плану та не суперечив йому, що зумовлює передумови для зловживань щодо розпорядження земельними ділянками та їх функціональним призначенням, визначеним саме у Генеральним планом, виникнення ризиків для нормального функціонування міста та може призвести до негативних наслідків та порушення прав територіальної громади міста Києва. При цьому, інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів.
У цьому випадку суд апеляційної інстанції зазначив, що прокурор набуває статусу належного позивача та він обґрунтував наявність підстав для звернення до суду, оскільки у протилежному випадку, орган, який прийняв оскаржуване рішення - Київська міська рада, мав би звернутись до суду з позовом до самого ж себе, а іншого компетентного/належного органу який мав би визначені законодавством повноваження звернутись до суду, окрім "громади" чи органу прокуратури не встановлено.
Крім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що законами України не віднесено до компетенції центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування чи до компетенції центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду повноваження щодо здійснення нагляду за органом місцевого самоврядування при затвердженні ним містобудівної документації на місцевому рівні, а також, не передбачено повноважень скасовувати, змінювати чи зупиняти рішення органів місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.
З огляду на вказане цей суд уважав, що у цій справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист "інтересів держави" в особі територіальної громади міста Києва, а орган місцевого самоврядування, на якого покладені такі повноваження сам прийняв рішення, яке є предметом розгляду.
3.2. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що проектні рішення детального плану території (затвердженого оскаржуваним рішенням) відповідають вимогам чинного Генерального плану міста Києва, оскільки передбачені ними детальний план території та його функціональне призначення території не суперечать визначеному в Генеральному плані поліфункціональному використанню територій, є саме уточненням положень Генерального плану щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини населеного пункту, не змінює функціональне зонування його територій, що відповідає вимогам Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI).
4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
4.1. Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.
4.2. Рішенням Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві", затверджено програму створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві. Пунктом 72 переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013-2017 роках, який є додатком до затвердженої таким рішенням Міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, передбачено розроблення ДПТ в районі проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка.
Відповідно до пункту 2 рішення Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації", Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) доручено виступити замовником створення (оновлення) містобудівної документації відповідно до Програми.
4.3. На підставі вказаного рішення Київської міської ради Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (замовник) з державним підприємством "Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв" (дирекція) та Дочірнім підприємством "Інститут Київгенплан" (виконавець) укладено договір №Г-1519/339/15 від 17.12.2015 про розробку детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка у Шевченківському районі м. Києва.
4.4. Згідно з Генеральним планом земельна ділянка в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка загальною площею 199 га за функціональним призначенням належать до території: частково до території житлової забудови (68,25 га), частково до територій установ і підприємств обслуговування (6,31 га), частково до територій земельних насаджень (5,49 га), частково до територій вулиць, дороги (36,92 га), частково до інших територій (82,03 га)
4.5. Рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012 затверджено детальний план території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка, яким передбачено будівництво багатоповерхових житлових будинків, а також громадських будівель та споруд.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.01.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2020, ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
5.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми статей 16, 17 та 24 Закону №3038-VI у їх взаємозв`язку з нормами статей 39 та 66 Земельного Кодексу України. З приводу застосування вказаних норм права відсутній правовий висновок Верховного Суду. Зокрема, прокурором зазначено про те, що частина земельної ділянки у межах затвердженого детального плану території віднесена до категорії земель промисловості, а за видом цільового призначення - до земель промисловості та комунально-складських територій. Проте, без зміни цільового призначення цих земель у детальному плані території передбачено їх використання під житлову та громадську забудову. На переконання позивача в такому випадку детальний план території змінює положення Генерального плану м. Києва.
5.2. Також позивач вказує, що суди попередніх інстанцій всупереч норм статей 72, 73 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановили обставини справи без надання оцінки всім наданим учасниками справи доказам. Зокрема, позивач зазначає, що його доводи з приводу невідповідності детального плану території вимогам Генерального плану міста Києва підтверджені наявними у справі графічними матеріалами (планом існуючого використання території, проектним планом території, опорним планом території) та висновком Державного підприємства "Державний проектний інститут містобудування "Міськбудпроект" (м. Полтава), який наданий до справи. Проте, вказані докази суди попередніх інстанцій належним чином не дослідили і оцінку їм не надали, а також не відхилили їх з належним обґрунтуванням. Це унеможливило встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного її вирішення.
6. Відповідач та треті особи відзив на касаційну скаргу не подали.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Згідно з частинами першою - третьою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
8. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
9. Частиною четвертою статті 246 КАС України встановлено, що у мотивувальній частині судового рішення, серед іншого, повинні зазначатися обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини; докази, відхилені судом, та мотиви їх відхилення; мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову;
10. Оскаржене рішення суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
11. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить із такого.
12. Висновки судів попередніх інстанцій про законність оскарженого у цій справі рішення Київської міської ради ґрунтується на тому, що під час його прийняття були дотримані норми Закону №3038-VI, а саме затверджений детальний план території відповідає Генеральному плану міста Києва. При цьому, предметом спору є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта - рішення Київської міської ради від 20.12.2017 №1005/4012 "Про затвердження детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка".
13. Отже, у межах предмета спору, суди попередніх інстанцій повинні були, з урахуванням норм статті 9 КАС України, встановити і дослідити всі обставини щодо підготовки, прийняття вказаного нормативно-правового акта та відповідності його вимогам містобудівного законодавства. Надати з цього приводу оцінку всім арґументам учасників справи щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, а також дослідити докази, надані учасниками справи та, за необхідності, витребувати додаткові докази.
14. Правове регулювання спірних відносин унормовувалось Законом №3038-VI у відповідній редакції на час прийняття рішення від 20.12.2017 №1005/4012 Київською міською радою.
15. Частинами першою, третьою статті 16 Закону №3038-VI встановлено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
16. Частиною першою статті 17 цього Закону визначено, що Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.