ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/16131/20
адміністративне провадження № К/9901/29982/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Єресько Л.О., Мартинюк Н.М.,
секретаря судового засідання: Кульчій А.М.
за участю:
позивача: ОСОБА_1
представника відповідача: Бублієва Д.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року (головуючий суддя - Кузьменко В.А.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року (головуючий суддя - Грибан І.О., судді: Беспалов О.О., Ключкович В.Ю.)
у справі №640/16131/20
за позовом ОСОБА_1
до Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправними та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2020 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 01 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 ;
- зобов`язати уповноважену кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур та Офіс Генерального прокурора призначити новий час (дату) для проходження співбесіди (III етапу атестації).
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що оскаржуване рішення є протиправним, упередженим та необґрунтованим, а тому підлягає скасуванню. Під час співбесіди не було встановлено факти, які мали б вирішальне значення для його прийняття та свідчили про сумніви у компетентності як прокурора, його професійній етиці та доброчесності.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Чотирнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора від 01 липня 2020 року №2 про неуспішне проходження атестації прокурором ОСОБА_1 .
В іншій частині адміністративного позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
6. У судовому засіданні позивач та представник відповідача надали свої пояснення щодо обставин справи та обґрунтувань касаційної скарги.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач з липня 2004 року проходить службу в органах прокуратури на різних посадах, з листопада 2019 року призначений на посаду заступника прокурора Харківської області.
8. На підставі пункту 10 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ) позивач подав заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
9. У зв`язку з успішним проходженням перших двох етапів атестації, був допущений до проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетенції, професійної етики та доброчесності.
10. Відповідно до оскаржуваного рішення № 2 Чотирнадцятої кадрової комісії від 01 липня 2020 року на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі особової справи, а також пояснень прокурора під час співбесіди, матеріалів, що знаходяться у відкритому доступі, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо доброчесності ОСОБА_1 та відповідності його критерію професійної етики.
11. Не погодившись з таким рішенням позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначав що оскаржуване рішення не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладене у рішенні. Відповідач не надав до суду будь-яких доказів на підтвердження висновків, викладених в оскаржуваному рішенні, зокрема, не надав доказів звернення до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), як органу, до виключної компетенції якого належить контроль та перевірка декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з приводу задекларованого позивачем майна та коштів, а також доказів, які викликали сумніви щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності.
13. Тобто, в матеріалах справи відсутні будь-які документи, які б дали можливість суду співставити інформацію, зазначену в оскаржуваному рішенні з джерелами походження цих відомостей.
14. Оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості, а його зміст фактично ґрунтується на сумніві у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.
15. Відповідно до положень Порядку №221 порядок роботи, перелік та склад кадрових комісій визначається відповідними наказами Генерального прокурора. Формування графіку проведення співбесід (ІІІ етапу атестації) покладається на кадрову комісію, а тому призначення прокурорам нового часу (дати) для проходження співбесіди є дискреційними повноваженнями відповідачів, передбаченими законом.
16. Погоджуючись з висновками суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції також зазначав, що повноваження стосовно здійснення контролю, в тому числі щодо перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК, яка має відбуватися у порядку, визначеному Законом України "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII), що узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 02 жовтня 2018 року у справі № 800/433/17 (П/9901/112/18). Також посилався на постанову Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 814/886/17.
17. Натомість будь-яких рішень НАЗК у відношенні позивача в частині задекларованих ним відомостей не виявлено.
18. Проведення атестації є дискреційними повноваженнями комісії, водночас, обсяг цієї дискреції не може бути необмеженим і повинен підлягати зовнішньому/публічному контролю, в тому числі судовому.
19. У спірному рішенні комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто "обґрунтованих сумнівів" щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила комісія під час ухвалення такого рішення. Відтак, оскаржуване рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора без наведеного обґрунтування такого висновку.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора вказував на те, що оскаржуване рішення кадрової комісії є мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
21. Під час співбесіди кадровою комісією надавалася оцінка професійної етики та доброчесності, а також професійної компетенції позивача, що є безпосереднім предметом атестації в силу вимог підпункту 2 пункту 12 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ.
22. Голосуючи за те чи інше рішення, кожний член комісії діє за внутрішнім переконанням.
23. Обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія, жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено, таким чином висновки суду про недостатню вмотивованість цього рішення не відповідають вимогам законодавства.
24. Суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.
25. Оцінка професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурора (пункт 12 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ) - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, НАЗК, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності.
26. Обґрунтовані сумніви членів кадрової комісії можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності) офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).
27. Завданням комісії не є встановлення невідповідності задекларованої інформації дійсності, а надання оцінки доброчесності прокурора у зв`язку із виявленням інформації, яка породжує обґрунтований сумнів у дотриманні прокурором відповідних правил. Рішення приймається кадровою комісією колегіально за внутрішнім переконанням її членів, з дотриманням атестаційної процедури відповідно до вимог Конституції та законів України, а також Порядку № 221.
28. Не ґрунтуються на нормах закону висновки судів щодо перебирання на себе відповідачем повноважень НАЗК, оскільки мета перевірки НАЗК є відмінною від мети перевірки кадровою комісією в цій частині, як і різні методи проведення перевірки, а питання доброчесності суб`єктів декларування не є предметом жодної з перевірок, що проводить НАЗК.
29. Кадрові комісії опрацьовували засоби масової інформації, звернення (в тому числі анонімні) фізичних та юридичних осіб та здійснюючи перевірку кожного доводу, в тому числі спростування чи підтвердження доводів щодо доброчесності чи недоброчесності прокурора та перевіряли факти, які не входять до повноважень НАЗК.
30. Касатор наголошує на тому, що процедура перевірки доброчесності прокурорів кадровими комісіями у межах атестації та перевірка їх декларацій НАЗК в рамках повної перевірки є різними процесами, які прямо визначені різними законами, мають різний предмет та мету, різні інструменти її досягнення та різні результати.
31. Вказує підставу касаційного оскарження пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначаючи про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 11, 12, 13, 15, 17 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, а також вирішення питання про межі дискреційних повноважень кадрових комісій для ухвалення рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
32. Крім того, заявник касаційної скарги зазначає про необхідність відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 13 травня 2021 року у справі №120/3458/20-а щодо застосування статей 4, 11, 50 Закону України "Про запобігання корупції", а саме щодо перебирання на себе кадровою комісією повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції. Вказує що завданням НАЗК під час проведення перевірок є лише достовірність, точність та правильність оцінки задекларованих доходів, в той час як кадрова комісія надавала оцінку доброчесності прокурора у зв`язку із виявленням необхідної для цілей атестації інформації. Верховним Судом не було враховано, що підпунктом 3 пункту 15 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ чітко визначено, що відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції, є предметом дослідження кадровою комісією дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності.
33. Позивач відзив на касаційну скаргу не надіслав.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
34. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
35. Касаційне провадження за касаційною скаргою відкрито з підстав, передбачених пунктами 2 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
36. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
37. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VІІІ "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
39. Законом України "Про прокуратуру" забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
40. Проведення атестації прокурорів здійснювалося в силу Закону №113-ІХ як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
41. Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
42. У разі неуспішного проходження атестації прокурором такий прокурор підлягає звільненню суб`єктом владних повноважень.
43. Аналізуючи доводи Офісу Генерального прокурора в межах перевірки касаційної скарги щодо наявності у кадрової комісії у цій справі дискреційних повноважень на прийняття рішення за результатами проведеної співбесіди та, відповідно, відсутності у судів попередніх інстанцій повноважень здійснювати переоцінку висновків щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.
44. Як встановлено судами попередніх інстанцій позивач пройшов перші два етапи атестації та був допущений до співбесіди.
45. Порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора врегульовано розділом ІV Порядку №221.
46. Верховний Суд неодноразово висловлювався щодо перевірки дискреції кадрової комісії під час проведення співбесіди на третьому етапі атестації прокурорів, процедура проведення якого визначена пунктом 9 розділу IV Порядку №221, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 липня 2022 року (справа № 640/1083/20), від 22 вересня 2022 року (справа № 200/7541/20-а), від 29 вересня 2022 року (справа №260/3026/20), від 20 жовтня 2022 року (справа № 140/17496/20 та №640/18156/20), 06 жовтня 2022 року (справа № 640/777/20), від 24 жовтня 2022 року (справа №640/1358/20), від 03 листопада 2022 року (справа № 640/1088/20), від 08 листопада 2022 року (справа № 640/1559/20), від 17 листопада 2022 року (справа №280/7188/20).
47. Відповідно до пункту 15 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про:
1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати;
2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;
3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;