ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 520/17829/2020
провадження № К/9901/33081/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Приватного акціонерного товариства "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" до Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" на рішення Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Рубан В.В. від 15 березня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Жигилія С.П., Перцової Т.С., Присяжнюк О.В. від 06 серпня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Позивач звернувся до відповідача із заявою про отримання містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва будівлі. Розглянувши заяву позивача про надання містобудівних умов та обмежень, відповідач повідомив позивача про відмову в наданні містобудівних умов та обмежень, у зв`язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Уважаючи відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва будівлі протиправною, позивач звернувся до суду з позовом.
Ключовим питанням у межах розгляду цієї справи є: чи відповідають наміри забудови позивачем вимогам містобудівної документації на місцевому рівні?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" звернулось до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії, у якому просило:
- визнати протиправною відмову Департаменту містобудування та архітектури Харківської міської ради Харківської області по заяві ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" (вих. № 1076 від 07 жовтня 2020 року) про отримання містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва будівлі РП-ТП міського типу ІІ-РПК-2Т з установкою двох трансформаторів 10/0,4 кВ потужністю 1000 кВа та двох КТП по проспекту Ювілейному у місті Харкові на земельній ділянці з кадастровим номером 6310136600:09:001:0095;
- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури Харківської міської ради надати ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" містобудівні умови та обмеження для проектування та будівництва будівлі РП-ТП міського типу ІІ-РПК-2Т з установкою двох трансформаторів 10/0,4 кВ потужністю 1000 кВа та двох КТП по проспекту Ювілейному у м. Харкові на земельній ділянці з кадастровим номером 6310136600:09:001:0095.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2021 року, у задоволенні позовних вимог ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції з яким погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання надання містобудівних умов та обмежень повинно здійснюватися із врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
4. Невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
5. Відповідно до встановлених Планом зонування м. Харкова регламентів в громадській зоні Г (підзоні Г-6) (щодо якої подавалась позивачем заява на отримання містобудівних умов та обмежень) передбачено розташування магазинів, торговельних комплексів, ринків та ринкових комплексів. На території такої громадської забудови (Г-6) можуть бути розміщені торговельні заклади та інші об`єкти обслуговування населення. Жодних супутніх видів використання ні до загальної громадської зони Г, ні до підзони Г-6 містобудівною документацією не встановлено. РП-ТП та КТП не є ні об`єктами, визначеними містобудівними регламентами громадської зони Г (об`єктами освітніх і супутніх до них функцій: навчальних, інформаційних, обслуговуючих, побутових, культурних, оздоровчих, дозвілля, житлових), ні об`єктами, визначеними містобудівними регламентами для підзони Г-6 (магазинів, торговельних комплексів, ринків та ринкових комплексів, торговельні закладів та інші об`єкти обслуговування населення.) На земельній ділянці не виявлено об`єктів супутнього виду використання (з аналізу поданих документів неможливо встановити наявність таких об ʼєктів.)
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК та КО" зареєстровано як суб`єкт господарювання, юридична особа.
8. Рішенням Виконавчого комітету Харківської міської ради від 13 жовтня 1999 руко № 1311 ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" надано у постійна користування земельну ділянку площею 3,0338 га по пр. Ювілейному (колишній проспект 50-річчя ВЛКСМ) для експлуатації і обслуговування речового ринку. На виконання вказаного рішення позивач 16 листопада 1999 року отримав державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серія І-ХР № 004124.
9. Земельна ділянка з кадастровим номером 6310136600:09:001:0095 зареєстрована в Державному земельному кадастрі 30 грудня 2014 року. Цільове призначення земельної ділянки: 03.07 (для будівництва та обслуговування будівель торгівлі); категорія земель: землі житлової та громадської забудови; вид використання: для експлуатації і обслуговування речового ринку.
10. Позивач звернувся до Департаменту містобудування та архітектури Харківської міського ради Харківської області з заявою від 08 вересня 2020 року за вих. № 1028 про отримання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва: Будівництво будівлі РП-ТП міського типу ІІ-РПК-2Т з установкою двох трансформаторів 10/0,4 кВ потужністю 1000 кВа та двох КТП на цій же ділянці.
11. Листом від 21 вересня 2020 року № 5876/0/605-20 відповідач відмовив позивачу в наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва: "Будівництво будівлі РП-ТП міського типу ІІ-РПК-2Т з установкою двох трансформаторів 10/0,4 кВ потужністю 1000 кВа та двох КТП по просп. Ювілейному". Відмова обґрунтована відсутністю в наданому позивачем пакеті документів оригіналу викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
12. 07 жовтня 2020 року ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" вдруге звернулось до Департаменту містобудування із заявою № 1076 щодо отримання містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва будівлі РП-ТП міського типу ІІ-РПК-2Т з установкою двох трансформаторів 10/0,4 потужністю 1000 кВ та двох КТП на вказаній земельній ділянці. До вказаної заяви позивачем надано: копію акту постійного користування земельною ділянкою № 661 від 16 листопада 1999 року, оригінал витягу з ДЗК від 28 вересня 2020 року № НВ-6313857892020; оригінал викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000 земельної ділянки.
13. За результатами розгляду заяви ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" від 07 жовтня 2020 року, Департамент містобудування та архітектури Харківської міського ради Харківської області, листом від 21 жовтня 2020 року № 6553/0/605-20 повідомив позивача, що на підставі пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" відмовлено в наданні містобудівних умов та обмежень, у зв`язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, з огляду на те, що за результатами розгляду наданого пакету документів не можливо встановити наявності на земельній ділянці об`єктів переважного виду використання, що є обов`язковим для розміщення на земельній ділянці об`єктів супутнього виду використання.
14. Уважаючи відмову у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування та будівництва будівлі РП-ТП міського типу ІІ-РПК-2Т з установкою двох трансформаторів 10/0,4 кВ потужністю 1000 кВа та двох КТП по проспекту Ювілейному у місті Харкові на земельній ділянці з кадастровим номером 6310136600:09:001:0095 протиправною, ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" звернулось до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції не врахував висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 16 березня 2021 року у справі № 640/565/19, згідно якого часткове визначення функціонального призначення території не забороняє будівництво (реконструкцію) іншого супутнього об`єкту, який підпадає під визначення "додаткові супутні функції", дозвіл на будівництво якого надано відповідним органом виконавчої влади, а тому не потребує обов`язкового відображення в генеральному плані міста.
16. Позивач вказує на те, що в отриманій позивачем відмові, відповідач не зазначає, якій саме містобудівній документації не відповідає намір забудови; яким конкретно вимогам містобудівної документації на місцевому рівні не відповідає намір забудови; конкретні факти наявності такої невідповідності намірів забудови позивача; шляхів усунення недоліків для отримання позитивного рішення.
17. Скаржник зазначає, що суди не дослідили надане позивачем рішення Харківської міської ради від 27 лютого 2013 року № 1024/13 "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова" та не перевірили надані до позову позивачем документи, які подавалися відповідачу для отримання містобудівних умов та обмежень. Саме на підставі цих доказів можна встановити наявність об`єктів переважного виду використання (такими доказами є топографо-геодезична зйомка та витяг з ДЗК) та встановити чи відноситься об`єкт будівництва до супутніх видів використання. На думку скаржника, висновки судів попередніх інстанцій не узгоджуються із висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 21 травня 2020 року у справі № 569/12725/16-а, в частині висновків, що "обставини щодо узгодження такого використання з матеріалами містобудівної документації та його відповідність документації із землеустрою, а також положення закону судами не з`ясовані та не враховані… Таким чином, судами першої та апеляційної інстанцій не встановлені всі обставини справи, які мають важливе значення для її правильного вирішення".
18. Також позивач вказує на те, що рішення судів попередніх інстанцій, не узгоджуються в правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 28 травня 2020 року у справі № 826/17201/17, відповідно до якої, суб`єкт владних повноважень не може обґрунтовувати правомірність рішення, що оскаржується, іншими обставинами, ніж ті, що зазначені безпосередньо в документі, що оскаржується. За іншого підходу суб`єкт владних повноважень міг би самостійно та довільно змінювати (доповнювати) обґрунтування своїх дій (рішень) після їх вчинення (ухвалення), що не сумісне з принципами правової визначеності та належного урядування. У зв`язку з цим адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб`єктом владних повноважень для доведення правомірності ("виправдання" свого рішення).
19. Крім того, скаржник вказує на порушення відповідачем строків розгляду його заяви про надання містобудівних умов та обмежень.
20. Позивач вказує на те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та має виняткове значення для нього, оскільки в провадженні Верховного Суду перебуває значна кількість справ за участі ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК та КО" та Харківської міської ради або її виконавчих органів.
21. Відзиву на касаційну скаргу ПрАТ "КОНЦЕРН АВЕК ТА КО" на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2021 року Департаментом містобудування та архітектури Харківської міської ради не подано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
22. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
23. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
24. Згідно із статтею 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
25. Приписами частин третьої, четвертої, шостої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України "Про адміністративні послуги".
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).
Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;