ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 803/834/18
адміністративне провадження № К/9901/27743/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 19.03.2019 (головуючий суддя: Волдінер Ф.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 (головуючий суддя: Обрізко І.М., судді: Іщук Л.П., Онишкевич Т.В.) у справі №803/834/18 за позовом Приватного підприємства "ТЕЛФОРТ" до Відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2018 року Приватне підприємство "ТЕЛФОРТ" (далі - ПП "ТЕЛФОРТ" або позивач) звернулося до суду з позовом до Відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради (далі - Відділу ДАБК Луцької міської ради), у якому просило визнати протиправною і скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №4 від 26.04.2018 в сумі 651 940 грн.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 19.03.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, позов задоволено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Відділ ДАБК Луцької міської ради подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 16.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 27.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13.03.2018 до відповідача від ОСОБА_1 надійшло звернення про порушення ПП "Телфорт" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності - законності реконструкції магазину промислових товарів та частини нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів, що знаходиться на просп. Волі, 19 у м. Луцьк.
Листом від 16.03.2018 №28-19/172 Відділ ДАБК зобов`язав ПП "Телфорт" надати дозвільні документи на будівництво; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки; договір підряду та документи про призначення відповідальних працівників (авторський та технічний нагляд, виконроб); повний комплект проектної документації з наказом про її затвердження; виконавчу документацію (журнали робіт, акти прихованих робіт та ін.); документи, що посвідчують особу. Із витребуваними документами відповідач зобов`язав прибути представника підприємства за адресою: вул. Б.Хмельницького, 19, м. Луцьк, не пізніше 10:00 год. 26.03.2018. Зазначений лист позивачем отримано 21.03.2018.
Листом від 23.03.2018 №18/03-1 ПП "Телфорт" повідомило відділ ДАБК про перебування керівника підприємства ОСОБА_2 на лікуванні за межами Волинської області. У зв`язку із цим підприємство просило перенести термін виконання вимог листа від 16.03.2018. На підтвердження зазначених обставин, позивач надав копії наказу № 05-18 від 19.03.2018 (про відрядження директора підприємства в м. Київ з 19 по 23 березня 2018 року), виписний епікриз №01322 із зазначенням періоду госпіталізації з 23.03.2018 по 15.04.2018.
На підставі наказу № 17 від 23.03.2018, заступнику начальника Відділу ДАБК Літвицькому С.І. у період з 26 до 30 березня 2018 доручено провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при реконструкції магазину промислових товарів та підвального приміщення, що знаходиться за адресою: м. Луцьк просп. Волі, 19.
Направлення на проведення позапланового заходу № 17 від 23.03.2018, щодо дотримання суб`єктом містобудування ПП "Телфорт" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, було видано заступнику начальника відділу Літвицький С.І.
За результатами позапланового заходу посадовими особами відповідача складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
В акті зафіксовано, що уповноважена особа від ПП "Телфорт" не прибула за викликом від 19.03.2018, директор ПП "Телфорт" ОСОБА_2 не допустив посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт "Реконструкція магазину промислових товарів та частин нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів на просп. Волі, 19 у м. Луцьк" для проведення позапланової перевірки, чим порушив пункт 1 частини третьої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) та підпункт 1 пункту 11 Постанови Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011 Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, (далі - Порядок №553).
Також посадовими особами були складені протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №3 від 05.04.2018, якою ПП "Телфорт" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон №208/94-ВР) та накладено штраф у сумі 52 860 грн.
Не погодившись із приписом від 30.03.2018, постановою №3 від 05.04.2018 та приписом від 06.04.2018, позивач звернувся із позовом до суду.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 25.06.2018 у справі №803/729/18, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2018, позов задоволено:
визнано протиправною і скасовано постанову Відділу ДАБК №3 від 05.04.2018 про накладення на ПП "Телфорт" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 52860 грн;
визнано протиправним і скасовано припис Відділу ДАБК від 30.03.2018 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, складеного відносно ПП "Телфорт" щодо надання допуску працівникам відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради до перевірки до 30.04.2018;
визнано протиправним і скасовано припис Відділу ДАБК від 06.04.2018, складеного відносно ПП "Телфорт", щодо негайного припинення виконання будівельних робіт.
23.03.2018 ОСОБА_1 повторно звернулася до відповідача із повідомленням про порушення ПП "Телфорт" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема, щодо законності реконструкції магазину промислових товарів та частини нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів, що знаходиться за адресою: м. Луцьк, просп. Волі, 19.
Наказом від 06.04.2018 №21 відповідач доручив заступнику начальника Відділу ДАБК Літвицькому С.І. провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при реконструкції магазину промислових товарів та нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів, що знаходиться за адресою: м. Луцька, просп. Волі, 19.
На підставі зазначеного наказу видано направлення на проведення перевірки у період з 06 до 13 квітня 2018 року.
06.04.2018 заступником начальника Літвицьким С.І. здійснено виїзд на об`єкт будівництва "Реконструкція магазину промислових товарів та частини нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів на просп. Волі, 19 у м. Луцьку".
Судами встановлено, що уповноважена особа відповідача була допущена на об`єкт будівництва працівниками, які проводили в ньому будівельні роботи.
За результатами проведення позапланового заходу державного контролю на об`єкті "Реконструкція магазину промислових товарів та частини нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів на просп. Волі, 19 у м. Луцьку", уповноваженою особою відповідача складений акт від 13.04.2018 №28.1-1/283 (Далі Акт № 283).
В акті № 283 зазначено, що ПП "Телфорт" проводяться будівельні роботи з реконструкції магазину промислових товарів та нежитлового приміщення під магазин промтоварів на просп. Волі, 19 у м. Луцьку без дозвільних документів про початок будівельних робіт, чим порушено частину першу статті 37, пункт 3 частини першої статті 34 Закону №3038-VI.
Також в акті № 283 перевірки зазначено, що в процесі виконання робіт частково демонтовані стіни та перекриття підвалу.
Об`єкт будівництва віднесено до класу наслідків CC2.
Водночас відповідачем складений припис від 06.04.2018, у якому зазначено, що на об`єкті "Реконструкція магазину промислових товарів та частини нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів на просп. Волі, 19 у м. Луцьку" виявлений факт проведення ПП "Телфорт" будівельних робіт із реконструкції магазину промислових товарів та нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів без наявних дозвільних документів про початок виконання будівельних робіт, чим порушено частину першу статті 37 та пункт 3 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI.
Також припис містить вимогу про негайне припинення виконання будівельних робіт.
На підставі інформації зазначеної в акті № 283, відповідачем, 13.04.2018 складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, розгляд якого призначено на 19.04.2018 10:00 год. Акт і протокол надіслано позивачу та вручені 16.04.2018.
У зв`язку із перебуванням керівника ПП "Телфорт" на лікуванні, розгляд справи відкладено на 26.04.2018 10:00 год.
За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.04.2018 №4, якою ПП "Телфорт" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у сумі 651 940 грн.
Не погоджуючись із зазначено постановою від 26.04.2018 №4, позивач звернувся із позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована відсутністю у діях позивача будь-яких порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Вважає помилковими висновки перевіряючих щодо виду робіт, які проводились на об`єкті перевірки. Стверджує, що на об`єкті не проводилися роботи із реконструкції та інші роботи, які потребують оформлення дозвільних документів.
Наголосив, що фактично на об`єкті перевірки виконувалися відновлювальні та ремонтні роботи, викликані проривом каналізаційної труби та залиттям підвального приміщення магазину фекальними стоками. Вважає, що на ці види робіт, оформлення дозвільних документів не вимагається.
На думку позивача, уповноваженими особами відповідача були допущені порушення проведення перевірки, оскільки у період її проведення, керівник ПП "Телфорт" знаходився на стаціонарному лікуванні та про її проведення не повідомлявся, що унеможливило забезпечення на об`єкті перевірки уповноваженого представника суб`єкта містобудування.
Відповідач позов не визнав. Наголосив, що під час проведення позапланової перевірки виявлений факт проведення позивачем будівельних робіт з реконструкції підвального приміщення без дозвільних документів, чим порушені вимоги частини першої статті 37 та пункт 3 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивача не було повідомлено про дату та час проведення позапланової перевірки у зв`язку із чим, останній був позбавлений можливості забезпечити присутність свого представника на об`єкті будівництва.
Суди попередніх інстанцій констатували, що у наказі про призначення позапланової перевірки №21 від 06.04.2018 відсутня конкретна інформація про час і дату прибуття посадових осіб Відділу ДАБК для здійснення перевірки на об`єкті - "Реконструкція магазину промислових товарів та частини нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів на просп. Волі, 19 у м. Луцьку".
Наказ на проведення перевірки та направлення позивачу не вручалися. Відтак, за висновками судів обох інстанцій, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.
З огляду на порушення з боку відповідача порядку проведення перевірки, суди обох інстанцій дійшли висновку, що результати такої перевірки не створюють для позивача юридичних наслідків.
Водночас, з метою з`ясування питання щодо виду робіт, які проводилися позивачем на об`єкті перевірки, судом першої інстанції у справі була призначена будівельно-технічна експертиза, за висновками якої підтверджено доводи суб`єкта господарювання щодо проведення на об`єкті відновлювальних та ремонтних робіт, виконання яких не потребує оформлення дозвільних документів.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає, що перевірка проведена у відповідності до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Зазначає, що вимоги законодавства не вимагають завчасного повідомлення суб`єкта господарювання у разі проведення позапланової перевірки. За позицією скаржника, перебування керівника підприємства на лікарняному не свідчить про відсутність можливості забезпечити на об`єкті перевірки іншого уповноваженого представника.
Скаржник наголосив, що вживав всіх можливих заходів щодо забезпечення участі уповноваженого представника суб`єкта містобудування під час проведення позапланової перевірки, ознайомлення позивача з документами, складеними за результатами перевірки, та його участі у розгляді протоколу.
Також скаржник не погоджується із висновками будівельно-технічної експертизи, оскільки надані відповідачем докази на підтвердження висновків за результатами перевірки, у тому числі і матеріали фотофіксації об`єкта будівництва, не були прийняті експертами до уваги.
Скаржник наголосив, що на об`єкті позивачем проводяться саме будівельні роботи із реконструкції нежитлових приміщень, які вимагають отримання дозвільних документів.
Позивач відзиву на касаційну скаргу не подав.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Предметом спору у цій справі є постанова відповідача № 4 від 26.04.2018, якою ПП "Телфорт" визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 3 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР та накладено штраф у сумі 651 940 грн.
Закон України "Про основи містобудування" (далі - Закон №2780-XII) визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
Згідно із статтею 1 Закону України №2780-XII містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Статтею 6 цього Закону визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Так згідно із частиною першою статті 37 Закону №3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
За приписами частини першої статті 34 цього Закону замовник має право виконувати будівельні роботи після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
Закон №208/94-ВР встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно із пунктом 3 статті 2 цього Закону, за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), передбачений штраф у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Відповідач стверджує, що позивачем виконувалися будівельні роботи з реконструкції магазину та нежитлового підвального приміщення під магазин промтоварів без наявних дозвільних документів. В процесі виконання будівельних робіт демонтовано стіни та перекриття підвалу.
Ключовими відмінностями в позиції сторін є наявність або відсутність права у контролюючого органу проводити позапланову перевірку за відсутності уповноваженого представника суб`єкта господарської діяльності та різні оцінки виду будівельних робіт, які проводилися власником в магазині промтоварів на просп. Волі, 19 у м. Луцьку".
Згідно із частиною третьою статі 6 Закону №3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку, встановленому статтею 41 Закону №3038-VI.
Відповідно до цієї норми, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком № 553.
Отже, за змістом статті 41 Закону №3038-VI та пункту 1 Порядку № 553 заходи контролю здійснюються, у тому числі і відносно замовників, яким у цій справі є позивач.
Позивач наголошує на протиправному проведені позапланового заходу за відсутності завчасного повідомлення, що зумовило неможливість бути присутнім особисто чи забезпечити уповноваженого представника на об`єкті перевірки.
На думку позивача, порушення процедури проведення перевірки є достатньої підставою для скасування її результатів.
Суди в якості підтвердження обов`язковості присутності під час перевірки уповноваженої особи представника позивача також посилалися на вимоги статтею 10 Закону №3038-VI.
В контексті предмету спору та встановлених обставин, враховуючи наявність фактично повторної перевірки позивача за зверненням фізичної особи та розбіжностей між встановленими обставинами під час перевірки та висновками експертизи, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке.
Згідно із абзацом другим пункту 1 Порядку №553 під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V).
Частиною третьою статті 6 Закону №877-V визначено, що суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Згідно із частинами першою - четвертою та шостою статті 7 цього Закону, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.