ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/2415/19
адміністративне провадження № К/9901/27476/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2019 (головуючий суддя: Літвінова А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2019 (головуючий суддя: Парінов А.Б., судді: Степанюк А.Г., Лічевецький І.О.) у справі №640/2415/19 за позовом Акціонерного товариства "Укртрансгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними і скасування постанов,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2019 року Акціонерне товариство "Укртрансгаз" (далі - АТ "Укртрансгаз" або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило:
визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 18.01.2019 №40 "Про накладення штрафу на АТ "Укртрансгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу";
визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 18.01.2019 №41 "Про накладення штрафу на АТ "Укртрансгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі зберігання (закачування, відбору) природного газу".
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.07.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2019, позов задоволено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 22.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 16.11.2022 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що АТ "Укртрансгаз" здійснює господарську діяльність з транспортування магістральними трубопроводами та зберігання (закачування, відбору) природного газу на підставі ліценції Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики №211 від 28.02.2013. Згідно зведеного переліку суб`єктів природних монополій Антимонопольного комітету України, розміщеного на офіційному сайті Антимонопольного комітету України, станом на 31.12.2018 АТ "Укртрансгаз" віднесено до суб`єктів природних монополій з транспортування природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ трубопроводами, а також зі зберігання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ.
Згідно із Планом перевірок, на підставі постанови від 18.12.2018 № 1964 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг у І кварталі 2019 року" та посвідчення про проведення планової перевірки від 20.12.2018 № 273, з 10.01.2019 по 23.01.2019 Регулятором було проведено планову виїзну перевірку щодо виконання позивачем Ліцензійних умов з транспортування та зберігання природного газу за період діяльності ліцензіата з 01.01.2017 по 31.12.2018.
Проте АТ "Укртрансгаз" було прийнято рішення про недопуск посадових осіб відповідача до проведення перевірки.
У зв`язку з цим, посадовими особами відповідача 10.01.2019 складено:
акт № 4 щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, у якому зазначено про порушення позивачем пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, щодо обов`язку здійснення господарської діяльності з транспортування природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газотранспортної системи, Кодексу газосховищ, Кодексу газорозподільних систем, Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме: абзацу другого статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом;
акт № 5 щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі зберігання (закачування, відбору) природного газу, у якому зазначено про порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання (закачування, відбору) природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, щодо обов`язку здійснення господарської діяльність із зберігання природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газотранспортної системи", Кодексу газосховищ, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме абзацу другого статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
На підставі висновків зазначених актів, відповідачем 18.01.2019 прийнято постанови:
№40 про накладення штрафу на АТ "Укртрансгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу у розмірі 850 000 грн;
№ 41 про накладення штрафу на АТ "Укртрансгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності зі зберігання (закачування, відбору) природного газу у розмірі 850 000 грн.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що оскаржувані постанови не відповідають вимогам законодавства, позаяк відповідачем було порушено встановлений чинним законодавством строк накладення санкції, а також періодичність проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо ліцензованої діяльності АТ "Укртрансгаз". Стверджує, що норми Закону № 887-V визначають, що планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки. Відтак, на переконання позивача, наведене у статті 5 Закону № 887-V формулювання "не частіше одного разу на два роки" означає, що між проведеними перевірками (з урахуванням вимог пункту 12 Методики №342, згідно з яким обрахунок періодичності проведення наступного планового заходу має обчислюватися від дати закінчення планового періоду, в якому здійснювався попередній захід державного контролю) повинно минути 2 повних календарних роки. Отже, наступна планова виїзна перевірка ліцензійної діяльності з транспортування та зберігання природного газу щодо АТ "Укртрансгаз", з урахуванням попередньо проведеної перевірки 03.07.2017, могла бути проведена не раніше 01.01.2020.
Також з посиланням на принцип пропорційності порушення та покарання позивач зазначив, що суб`єкт владних повноважень при визначенні розміру санкції, повинен обґрунтовувати в своєму рішенні ступень тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність. Проте оскаржувані постанови не містять жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого позивачем правопорушення та відповідності цього правопорушення розміру накладеного штрафу.
Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що ним не порушено строки притягнення до відповідальності та періодичність проведення планового заходу державного нагляду (контролю).
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за приписами частини шостої статті 59 Закону №329-VIII рішення Регулятора про накладення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, може бути прийняте протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором. Вказаний строк є преклюзивним (присічний, присікальний або обмежений). Інших строків для притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності законодавцем не визначено. З огляду на те, що акт перевірки складений 10.01.2019, а притягнення позивача до відповідальності на підставі оскаржуваних постанов відбулося 18.01.2019, суди обох інстанцій дійшли висновку про порушення 5-денного строку, визначеного законом. В підтвердження правомірності своєї позиції суди послалися на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18.07.2018 у справі №826/14481/17.
Проаналізувавши положення статті 5 Закону № 887-V суди обох інстанцій дійшли висновку, що періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) визначається залежно від ступеня ризику в діяльності цих суб`єктів, який поділяється на високий, середній та незначний. Суб`єкти господарювання із високим ступенем ризику включаються до плану-графіка не частіше, ніж раз на два календарних роки.
Судами встановлено, що попередню планову перевірку ліцензійної діяльності АТ "Укртрансгаз" з транспортування та зберігання (закачування, відбору) природного газу за період діяльності з 01.01.2016 по 31.12.2016 було проведено відповідачем у період з 13.06.2017 по 03.07.2017 на підставі постанови НКРЕКП від 16.03.2017 №290 та посвідчень про проведення перевірок від 29.05.2017 №120, за результатами якої були складені акти планових виїзних перевірок дотримання ліцензійних умов з транспортування та зберігання природного газу №107 та №108 від 03.07.2017. Відтак, за висновками судів попередніх інстанцій, з урахуванням імперативно визначеної періодичності проведення планових заходів, наступна планова виїзна перевірка АТ "Укртрансгаз" Ліцензійних умов з транспортування та зберігання природного газу магістральними трубопроводами та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання природного газу за період діяльності ліцензіата з 01.01.2017 по 31.12.2018 має бути проведена відповідачем не раніше 01.01.2020.
Таким чином суди дійшли висновку про порушення відповідачем періодичності проведення перевірки АТ "Укртрансгаз".
Окремо апеляційний суд зазначив, що аналогічний висновок щодо тлумачення положень статті 5 Закону № 887-V в частині періодичності проведення планових заходів контролю міститься у висновку науково-правової експертизи від 29.05.2019 № 126/101-е, що наявний у матеріалах справи.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що положеннями статті 59 Закону №329-VIII, якими визначено п`ятиденний строк для прийняття Регулятором рішення про притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності, не конкретизовано які саме це дні, календарні чи робочі, а також не враховано, що ліцензіат має право на надання зауважень та пояснень до виявлених порушень ліцензійних умов, які враховуються НКРЕКП як пом`якшуючі обставини при прийнятті рішення про притягнення до відповідальності. Також скаржник стверджує, що нормами Закону про НКРЕКП, який є спеціальним по відношенню до Закону №329-VIII, передбачена інша процедура розгляду питання про притягнення суб`єкта до відповідальності, яка є значно тривалішою за п`ять днів. Крім того, з посиланням на практику касаційного суду у податкових спорах (справи №810/5546/15 і №816/5759/13-а), скаржник констатував, що висновок щодо недотримання строку прийняття податкового рішення не може слугувати самостійною підставою для звільнення платника податку від відповідальності за податкове правопорушення.
Також скаржник не погодився із висновками судів попередніх інстанцій про порушення періодичності проведення планового заходу контролю. Стверджує, що План здійснення заходів державного контролю суб`єкта господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік розроблений у відповідності до вимог статті 5 Закону № 887-V. З урахуванням роз`яснень, наданих ДРС України у листі від 16.01.2019 №266/0/20-19, скаржник стверджує, що для суб`єкта господарювання, якого віднесено до високого ступеня ризику, і останній плановий захід державного нагляду (контролю), якого проводився за діяльність 2016 року у 2017 році, дворічний період у такому випадку складається із 2017 і 2018 років. Відповідно наступний плановий захід державного нагляду (контролю) такого суб`єкта повинен бути проведений у 2019 році, який у цьому випадку є новим плановим роком (обчислюється з 01 січня по 31 грудня) і є початковим відліку для наступного дворічного періоду.
Відповідно до позиції ДРС України, викладеної у листі від 16.01.2019 №266/0/20-19, дата проведення планових перевірок АТ "Укртрансгаз" з 10.01.2019, визначена Планом здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, затвердженого наказом ДРС України від 15.11.2018 №152, та Планом здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, не є порушенням вимог Закону №887-V у частині періодичності здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Окрім вищенаведеного, скаржник також зазначив, що позивач в порядку статті 5 Закону №887-V мав право письмово відмовитися від проведення комплексного планового заходу державного контролю на 2019 рік, проте таких правом не скористався.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить касаційний суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає таке.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України від 22.09.2016 №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII).
Відповідно до частини першої - третьої статті 1 Закону №1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Згідно зі статтею 3 Закону № 1540-VIII Нацкомісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Відповідно до статті 19 Закону №1540-VIII Регулятор (Нацкомісія) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Статтею 22 цього Закону передбачено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.