ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 560/2496/19
провадження № К/9901/11630/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року (суддя Ковальчук О.К.) і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року (головуючий суддя Боровицький О. А., судді Матохнюк Д.Б. Шидловський В.Б.)
у справі № 560/2496/19
за позовом Акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Хмельницькгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" (далі - АТ "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз") звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за текстом також НКРЕКП), в якому просило визнати протиправними та скасувати пункт 1 і абзаци 2, 3, 5, 9 підпункту 1 пункту 2 постанови НКРЕКП від 07 червня 2019 року № 969 "Про накладення штрафу на АТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".
2. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року, яке було залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року, позов задоволено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційного скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2020 року й ухвалити нове судове рішення про відмову в позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань АТ "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" зареєстроване 25 березня 1997 року, основним видом економічної діяльності є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).
6. Згідно з планом перевірок, на підставі постанови НКРЕКП від 05 березня 2019 року № 306 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у II кварталі 2019 року" та посвідчення про проведення планової перевірки від 09 квітня 2019 року № 171, з 13 травня 2019 року по 24 травня 2019 року НКРЕКП проведена планова виїзна перевірка щодо виконання АТ "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" Ліцензійних умов з розподілу газу за період діяльності з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року.
7. За результатом проведення перевірки складений акт планової перевірки дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 24 травня 2019 року №183 (далі - Акт №183).
8. 07 червня 2019 року за результатами розгляду Акта №183 на засіданні НКРЕКП, що проводилось у формі відкритого слухання (за участю представників АТ "Хмельницькгаз"), прийнята постанова НКРЕКП №969 "Про накладення штрафу на АТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", якою, зокрема:
1) на АТ "Хмельницькгаз" накладений штраф у розмірі 850000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживача за ЕІС-кодом 56ХМ36С71153824N;
у розмірі 850 000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині дотримання вимог закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу ГРМ, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме:
- абзацу третього підпункту "а" пункту 1 частини першої статті 6 закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" у частині забезпечення встановлення, лічильників газу для населення, що проживає у квартирах та приватних будинках, в яких газ використовується для підігріву води та приготування їжі;
- постанови НКРЕ від 20 лютого 2002 року № 159 "Про надання фінансової звітності ліцензіатами НКРЕ" та постанови НКРЕКП від 11 травня 2017 року № 624 "Про подання суб`єктами, господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг фінансової звітності до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у частині подання до НКРЕКП квартальної фінансової звітності до 25 числа місяця, що настає за звітним кварталом;
- пункту 4 глави 5 розділу VI Кодексу ГРМ у частині забезпечення щомісячно опублікування на своєму веб-сайті інформації щодо ціни закупівлі/природного газу Оператором ГРМ для покриття втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу в ГРМ у відповідний період та період її дії;
- підпункту 6 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині складання звітності, затвердженої НКРЕКП, щодо провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та подання її до НКРЕКП у встановленому порядку;
- підпункту 16 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині використання коштів, отриманих за рахунок надання послуг розподілу природного газу, передбачених структурою тарифу (річної планованої тарифної виручки) у визначеному розмірі та за цільовим призначенням;
2) відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано АТ "Хмельницькгаз" забезпечити у строк до 01 липня 2019 року:
- надання до НКРЕКП Інвестиційної програми ПАТ "Хмельницькгаз" на 2019 рік (розділ І Плану розвитку газорозподільної системи ПАТ "Хмельницькгаз" на 2019 - 2028 роки), у якій передбачити додаткові заходи за рахунок економії коштів, яка виникла при виконанні заходів Інвестиційних програм ПАТ "Хмельницькгаз" на 2017-2018 роки, на загальну суму 1 496,68 тис. грн (без ПДВ);
- привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів на підставі даних лічильників природного газу, починаючи з жовтня 2018 року, крім споживача за ЕІС-кодом 56ХМ36С71153824И;
- привести у відповідність до Типового договору договір транспортування природного газу, укладений з АТ "УКРТРАНСГАЗ";
- здійснити розрахунки з АТ "УКРТРАНСГАЗ" за надані послуги транспортування природного газу за період, що перевірявся.
9. Вважаючи прийняту постанову протиправною та такою, що підлягає скасуванню позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що під час здійснення позапланової перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарською діяльності з розподілу природного газу відповідачем виявлено ряд порушень, що зафіксовано в акті від 26 березня 2019 року №114.
11. Суди вважали, що обсяги втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі не приведення об`єму газу до стандартних умов, не були затверджені Наказом Міненерго № 847 та в подальшому не входили у встановлений НКРЕКП тариф на розподіл природного газу.
12. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, зробив висновок про те, що пункт 1 Постанови №969, про застосування до позивача штрафу за порушення вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу, крім споживача за ЕІС-кодом 56ХМ36С71153824N є неправомірним та таким що підлягає скасуванню.
13. Суд апеляційної інстанції відзначив, що на позивача покладено обов`язок при комерційному обліку газу, в тому числі, здійснювати дві окремі процедури: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) розрахунок спожитого обсягу енергії природного газу, про який повідомляється споживача в платіжному документі.
14. Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, з урахуванням висновку Верховного Суду, зробленого у постанові від 24 грудня 2019 року у справі №640/21017/18, дійшла висновку, що є хибним твердження відповідача про те, що Кодекс газорозподільних систем (в контексті Методики № 116) не містить положень, які регулюють процедуру приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, оскільки пункт 6 глави 1 розділу XV Кодексу вказує на необхідність застосування лише відповідного коефіцієнту при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, який зазначений в додатках до Методики № 116, а не власне самої Методики.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, вказав на помилковість застосування судами попередній інстанцій у спірних правовідносинах, зокрема, (1) положень пункту 3 глави 1 розділу IX Кодексу газорозподільних систем, які, як стверджує скаржник, не передбачають застосування позивачем об`ємів природного газу, приведених до стандартних умов, під час здійснення комерційних розрахунків (тобто не передбачають застосування таких об`ємів під час оплати споживачами послуг з газопостачання); (2) приписів Розділу 1 Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу; (3) поза увагою судів залишилась норма пункту 5.6 Типового договору розподілу; (4) суди належно не дослідили факт порушення позивачем підпункту "а" пункту 1 частини 1 статті 6 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу".
16. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у касаційній скарзі зазначила, що станом на момент подання касаційної скарги немає висновку Верховного Суду щодо питання наявності/відсутності уніфікованої форми акта перевірки, затвердженого НКРЕКП, а також стосовно того, чи тарифом АТ "Хмельницькгаз" покривались/не покривались всі витрати на виробничо-технологічні послуги.
17. Відповідач стверджує про недоцільність застосування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 24 грудня 2019 року у справі №640/21017/18 та вважає, що обставини, встановлені у судових рішеннях у справі №640/21017/18 не мають преюдиційного значення при розгляді цієї справи. Натомість посилається на висновки Сьомого апеляційного адміністративного суду у справі №560/999/19.
18. Скаржник також посилається на те, що Антимонопольним комітетом України було прийнято рішення від 10 грудня 2019 року про порушення позивачем антимонопольного законодавства у вигляді зловживання монопольним становищем.
19. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає, що приведення об`єму природного газу, виміряного вузлами обліку газу, що встановлені у помешканні побутових споживачів до стандартних умов повністю відповідає Закону України "Про ринок природного газу" та документам, затвердженим самим Відповідачем - Кодексу ГРМ, Типового договору розподілу природного газу, Правил постачання природного газу та Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам.
20. На думку позивача, суд апеляційної інстанції вірно послався на практику Верховного Суду у справі №640/21017/18, а також він вважає, що до спірних правовідносин може бути застосована правова позиція Верховного Суду, висловлена у постановах від 16 червня 2020 року у справі №640/20692/18, від 17 червня 2020 року у справі № 640/20691/18, а також правова позиція, викладена у постановах Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 826/13850/17, 19 червня 2019 року у справі № 826/10631/17.
21. Позивач стверджує, що рішення Антимонопольного комітету від 10 грудня 2019 року оскаржено до суду (справа №910/2311/20).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
23. Визначення правових, економічних та організаційних засад функціонування ринку електричної енергії, регулювання відносини, пов`язаних з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвиток ринкових відносин, мінімізацію витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище здійснює Закон України "Про ринок електричної енергії" від 13 квітня 2017 року №2019-VIII (далі - Закон №2019-VIII).
24. Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
25. Регулятор - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (пункт 72 частини 1 статті 1 Закону №2019-VIII).
26. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (далі Закон №1540-VIII).
27. Відповідно до статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
28. Згідно статті 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
29. Приписами статті 19 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
30. Відповідно до частини другої статті 22 Закону №1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
31. У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив (частина 3 статті 22 Закону №1540-VIII).
32. Відповідно до частини четвертої статті 22 Закону №1540-VIII регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".
33. Отже, зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності НКРЕКП є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.
34. Згідно із частиною 1 статті 77 Закону №2019-VIII учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.
35. Правопорушеннями на ринку електричної енергії є, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1 частини 2 статті 77 Закону №2019-VIII).
36. У разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії (частина 3 статті 77 Закону №2019-VIII).
37. Відповідно до частини шостої статті 77 Закону №2019-VIII рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.
38. Як зазначено судами, фактичною підставою для притягнення позивача до відповідальності у вигляді штрафу, слугувало приведення об`єму природного газу до стандартних умов, переведення його в енергетичні одиниці та покриття різниці у вимірах природного газу по лічильниках побутових споживачів за рахунок тарифу АТ "Хмельницькгаз" на розподіл природного газу.
39. Постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494 затверджено Кодекс газорозподільних систем (за текстом Кодекс, Кодекс ГРМ), положеннями якого встановлено, зокрема, порядок комерційного обліку газу по об`єктах побутових споживачів (населення).
40. Пунктами 1, 2 глави 1 розділу ІХ Кодексу визначено, що комерційний облік природного газу в газорозподільній системі організовується та здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації про об`єми (обсяги) природного газу, які надійшли до ГРМ від суміжних суб`єктів ринку природного газу (ГДП, ВБГ, Оператора ГТС), та об`єми (обсяги) природного газу, які розподілені (передані) з ГРМ підключеним до неї споживачам і суміжним операторам ГРМ, та подальшого використання інформації у взаємовідносинах між суб`єктами ринку природного газу, у тому числі для взаєморозрахунків між ними.
41. Порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об`ємів і обсягів) по об`єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється згідно з договором розподілу природного газу, укладеним між споживачем та оператором ГРМ, та з урахуванням вимог цього Кодексу.
42. Позивач як оператор ГРМ відповідно до вимог пунктів 2-3 глави 2 розділу І Кодексу виконує функції розподілу природного газу, забезпечення комерційного обліку природного газу, формування добових, декадних, місячних, квартальних та річних показників фактичного об`єму та обсягу передачі (розподілу, споживання) природного газу тощо.
43. При цьому, позивач як оператор ГРМ здійснює комерційний облік природного газу в газорозподільній системі.
44. Пунктом 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу передбачено, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках.
45. Об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу.
46. Щодо порушень, які полягали у застосуванні позивачем коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов при визначенні обсягів споживання побутовими споживачами, починаючи з жовтня 2018 року, то Верховний Суд уже досліджував подібні правовідносини і у постанові від 18 травня 2022 року у справі № 480/1411/19, де зроблено такі висновки: