ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 520/18550/2020
адміністративне провадження № К/9901/34180/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Соколова В. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021 (колегія суддів у складі: Русанової В. Б., Перцової Т. С., Жигилія С. П.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації, в якому, з урахуванням заяви про зміну підстав позову, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації від 23.11.2020 № 62-к "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації;
- стягнути з Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24.11.2020 (наступний за датою звільнення робочий день) по день постановлення судового рішення в справі;
- в разі задоволення позовних вимог в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації допустити виконання рішення суду в цій частині до негайного виконання.
На обґрунтування позовних вимог зазначив, що наказом відповідача від 23.11.2020 № 62-к його звільнено з посади заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації у зв`язку зі зміною структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності та штату державних службовців. На думку позивача, вказаний наказ прийнятий з порушенням ряду норм чинного законодавства, зокрема, процедури скорочення посади, яку займав позивач. Так, жодних внесень до структури департаменту фактично не вносилось, наказ про звільнення позивача прийнятий за підписом директора департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації, а не головою Харківської обласної державної адміністрації особою, тобто за відсутністю повноважень особи, яка його прийняла, а також при проведенні процедури скорочення посади не застосовано статтю 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та не запропоновано ОСОБА_1 будь-якої вакантної посади в департаменті.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації від 23.10.2015 № 553-к ОСОБА_1 призначено на посаду заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації - начальника управління фінансових ресурсів, про що здійснено запис у трудовій книжці позивача.
Наказом від 02.10.2017 № 24-к позивача переведено з займаної посади на посаду заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації.
Розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації від 17.06.2020 № 349 "Про внесення змін до структури Харківської обласної державної адміністрації" з метою удосконалення організації структури Харківської обласної державної адміністрації було зобов`язано визначити структуру обласної державної адміністрації згідно з переліком структурних підрозділів обласної державної адміністрації (додаток 1) та затвердити граничну чисельність працівників структурних підрозділів обласної державної адміністрації (додаток 2).
Розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації від 21.08.2020 № 186-к з 25.08.2020 виконання обов`язків директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації покладено на ОСОБА_3 .
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 № 179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій" (зі змінами), розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 17.06.2020 № 349 "Про внесення змін до структури Харківської обласної державної адміністрації", та з метою оптимізації структури Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації видано наказ від 27.08.2020 № 35-к, яким затверджено структуру Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації, зокрема, скорочено посаду заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації в наслідок зміни структури Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації без скорочення чисельності та штату державних службовців.
Наказом Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації від 31.08.2020 № 36-к введено в дію штатний розпис Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації.
Наказом Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації від 01.09.2020 № 37-к наказано попередити ОСОБА_1, заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації про наступне вивільнення, у зв`язку зі скороченням посади заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації без скорочення чисельності та штату державних службовців з посиланням на статті 5, 87 Закону № 889-VIII, статті 49-2 КЗпП України.
Згідно з попередженням про наступне вивільнення від 01.09.2020 № 01-38/2410, відповідно до статей 5, 87 Закону України "Про державну службу", статті 49-2 КЗпП України, наказів директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації від 27.08.2020 № 35-к, від 31.08.2020 № 36-к попереджено ОСОБА_1 про наступне вивільнення, у зв`язку зі скороченням посади заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації без скорочення чисельності та штату державних службовців, по закінченню 30 календарних днів з моменту вручення цього попередження з виплатою згідно з частиною 4 цієї статті вихідної допомоги у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
Позивач відмовився від ознайомлення з наказом Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації від 01.09.2020 № 37-к та попередженням про наступне вивільнення від 01.09.2020 № 01-38/2410, про що відповідачем складено акт від 16.09.2020.
Наказом Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації, за підписом т.в.о. директора Департаменту ОСОБА_3 від 23.11.2020 № 62-к, відповідно до пункту 4 частини першої статті 83 Закону України "Про державну службу", пункту 1 частини першої, частини четвертої статті 87 Закону України "Про державну службу", статті 83 КЗпП України, статті 24 Закону України "Про відпустки", наказів Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації від 27.08.2020 № 35-к "Про упорядкування структури Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації", від 31.08.2020 № 36-к "Про введення в дію штатного розпису на 2020 рік Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації", від 01.09.2020 № 37-к "Про попередження про наступне вивільнення", керуючись статтею 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" звільнено ОСОБА_1, заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації, 23.11.2020, у зв`язку зі скороченням посади заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації без скорочення чисельності та штату державних службовців, з виплатою грошової компенсації за 45 календарних днів невикористаної щорічної відпустки та вихідної допомоги у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
Не погодившись із звільненням, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25.03.2021 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що обов`язок зобов`язання запропонувати усі вакантні посади законодавчо був скасований внесенням змін у Закон України "Про державну службу" Законом України від 14.01.2020 № 440-ІХ "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" та встановлено право суб`єкта призначення або керівника державної служби пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). Також суд зазначив, що після внесення змін до частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" законодавцем врегульовано процедуру припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, у тому числі скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури, а тому дія норм законодавства про працю не поширюється на державних службовців у цій частині відносин. Таким чином, суд дійшов висновку, що при звільненні позивача відповідачем дотримано приписи законодавства, що регулюють питання звільнення державних службовців з державної служби.
Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що законодавчо визначено дискреційні повноваження керівника структурного підрозділу місцевої державної адміністрації зі статусом юридичної особи публічного права прийняття рішень щодо затвердження структури структурного підрозділу, загальної чисельності та штату структурного підрозділу місцевої державної адміністрації зі статусом юридичної особи публічного права, а також внесення змін до цих рішень. За загальним правилом власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган сам вирішує питання організаційної структури, чисельності та штатів працівників, якщо інше не встановлено для нього нормативно-правовим актом. Також суд зазначив, що питання про доцільність скорочення посад, чисельності працівників, структури підприємства, установи, організації судом не обговорюється, оскільки, це було б втручанням у доцільність такого підприємства, установи, організації. Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про наявність повноважень директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації на звільнення його заступника.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021 рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25.03.2021 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації від 23.11.2020 № 62-к "Про звільнення ОСОБА_1". Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації з 24.11.2020. Стягнуто з Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 129 434,76 грн за період з 24.11.2020 по 17.08.2021.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що саме до повноважень виконуючого обов`язки директора Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації ОСОБА_3 відносились питання щодо затвердження структури Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації, а також прийняття наказу про звільнення позивача з займаної посади. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції про те, що частиною третьою статті 87 Закону України "Про державну службу" в редакції, чинній на момент звільнення позивача встановлено право, а не обов`язок керівника державної служби пропонувати вакантні посади державної служби та право переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов`язкового проведення конкурсу, що свідчить про відсутність у відповідача обов`язку перед звільненням позивача запропонувати йому усі вакантні посади, у тому числі, вакантні посади, які були рівнозначними посаді, займаній позивачем, та відповідали освіті, кваліфікації та досвіду позивача. Аналізуючи вказану норму суд апеляційної інстанції, з посилання на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 16.06.2021 у справі № 440/1964/20, від 15.07.2021 у справі № 140/6353/20, дійшов висновку, що саме за наявності будь-якої вакантної посади державної служби у тому самому державному органі суб`єкт призначення ініціює відповідну пропозицію державному службовцю. Суд зазначив, що сторонами визнається, що на момент звільнення позивача з державної служби у Департаменті капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації були наявні вакантні посади. Однак, з моменту попередження позивача про наступне вивільнення (16.09.2020) і по дату звільнення з державної служби (23.11.2020), жодної з наявних вакантних посад, які позивач міг би обіймати відповідно до своєї кваліфікації, йому запропоновано не було. Враховуючи, що відповідачем не було запропоновано позивачу жодної з вакантних посад, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що при звільненні позивача за пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" відповідачем не було дотримано процедури звільнення.
Щодо висновків суду першої інстанції та посилання відповідача на те, що частина третя статті 87 Закону України "Про державну службу" надавала право, а не встановлювала обов`язок пропонувати вакантні посади, колегія суддів урахувала правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 06.11.2020 у справі № 640/3456/20. При цьому, суд апеляційної інстанції зауважив, що у подальшому законодавцем внесено зміни до частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу", якими встановлено обов`язок роботодавця пропонувати державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби у випадку звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", що є, на думку суду, більш сприятливими для державних службовців.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить його скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Касаційна скарга відповідача подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано частину третю статті 87 Закону України "Про державну службу" без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 28.07.2021 у справі № 640/11024/20, якою надано чіткий аналіз та повну оцінку частині третій статті 87 Закону України "Про державну службу" з чіткою конкретизацією вжитого у зазначеній нормі права слова "може".
Наголошує на тому, що не відповідає дійсності посилання суду апеляційної інстанції на те, що у справі № 640/11024/20 касаційним судом надавалась оцінка іншій редакції частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу". Водночас саме по справі № 640/3456/20, яку урахував суд апеляційної інстанції при винесенні оскаржуваного рішення, Верховним Судом проаналізована частина третя статті 87 Закону України "Про державну службу" в редакції від 25.09.2019, яку було змінено Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19.09.2019 № 117-ІХ.
Також скаржник вважає безпідставним та упередженим зауваження суду апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні про те, що у подальшому законодавцем внесено зміни до частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу", якими встановлено обов`язок роботодавця пропонувати державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби у випадку звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", що більш сприятливими для державних службовців, оскільки зазначені зміни до частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" були внесені Законом України від 23.02.2021 № 1285-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби", який набрав чинності 06.03.2021, тобто після прийняття наказу про звільнення позивача.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
13.09.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.09.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 520/18550/2020.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04.10.2021 № 1886/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 520/18550/2020 у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., який входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.10.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Соколова В. М. для розгляду судової справи № 520/18550/2020.
Ухвалою Верховного Суду від 04.10.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 09.11.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною шостою статті 43 Конституції України гарантовано громадянам захист від незаконного звільнення.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10.12.2015 № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
Цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Відповідно до частини другої та третьої статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Абзацом 2 пункту 3-1 частини першої статті 17 Закону № 889-VIІІ визначено, що повноваження керівника державної служби здійснюють у місцевих державних адміністраціях керівник структурного підрозділу зі статусом юридичної особи публічного права - у такому підрозділі.
Згідно з пунктами 1, 4 частини другої статті 17 Закону № 889-VIІІ керівник державної служби: організовує планування роботи з персоналом державного органу, в тому числі організовує проведення конкурсів на зайняття посад державної служби категорій "Б" і "В", забезпечує прозорість і об`єктивність таких конкурсів відповідно до вимог цього Закону; призначає громадян України, які пройшли конкурсний відбір, на посади державної служби категорій "Б" і "В", звільняє з таких посад відповідно до цього Закону.
Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIІІ встановлено, що державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIІІ підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Відповідно до абзацу 1 частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Відповідно до частини третьої статті 11 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV) керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій зі статусом юридичних осіб публічного права здійснюють визначені Законом № 889-VIII повноваження керівника державної служби у цих структурних підрозділах.
Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначає КЗпП України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Відповідно до частини другої статті 40 КЗпП України звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Частиною п`ятою статті 40 КЗпП України визначено, що особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Згідно з частиною шостою статті 49-2 КЗпП України, вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України "Про державну службу", здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
Згідно з пунктом 11 Положення про Департамент капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 11.08.2017 № 397, директор Департаменту, серед іншого, затверджує структуру Департаменту, положення про структурні підрозділи Департаменту і функціональні обов`язки його працівників, призначає на посади та звільняє з посад, у порядку передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців Департаменту, присвоює їм ранги державних службовців, приймає рішення щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Відповідно до пункту 9 Положення про Департамент капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 20.11.2020 № 743, директор Департаменту, серед іншого, затверджує положення про структурні підрозділи Департаменту та посадові інструкції працівників Департаменту та розподіляє обов`язки між ними; видає у межах своїх повноважень накази, організовує і контролює їх виконання.