ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/26219/20
адміністративне провадження № К/9901/33833/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Львівської міської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Грибовицька сільська рада Жовківського району Львівської області, Грядівська сільська рада Жовківського району Львівської області, Малехівська сільська рада Жовківського району Львівської області, ОСОБА_1, про визнання протиправним та нечинним розпорядження в частині, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2021 (колегія суддів у складі: Собківа Я. М., Глущенко Я. Б., Черпіцької Л. Т.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2020 року Дублянська міська рада Жовківського району Львівської області звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Грибовицької сільської ради Жовківського району Львівської області, Грядівської сільської ради Жовківського району Львівської області, Малехівської сільської ради Жовківського району Львівської області, в якому просила визнати протиправним та нечинним Розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Дублянської, Грибовицької, Грядівської та Мелехівської територіальних громад Жовківського району Львівської області до Львівської територіальної громади м. Львова з адміністративним центром м. Львів КОАТУУ 4610100000.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
За позовом Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.11.2020 було прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі.
12.04.2021 та 13.04.2021 на адресу суду від Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області надійшли заяви про припинення представництва, згідно з якими Львівська міська рада, обрана сформованою Львівською міською територіальною громадою, набула повноважень 24.11.2020 та стала правонаступником Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області.
Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2021 замінено Дублянську міську раду Жовківського району Львівської області на процесуального правонаступника - Львівську міську раду.
07.04.2021, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду вх. № 03-14/54945/21, позивачем подано заяву про відмову від позову.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.03.2021 залучено ОСОБА_1 до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, залучено Львівську міську раду до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача.
Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2021 замінено Дублянську міську раду Жовківського району Львівської області на процесуального правонаступника - Львівську міську раду.
05.04.2021 від представника Львівської міської ради до суду надійшло клопотання про закриття провадження у зв`язку з відмовою від позову.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2021 заяву Львівської міської ради про відмову від позову задоволено. Закрито провадження в адміністративній справі № 640/26219/20.
Закриваючи провадження у справі суд першої інстанції виходив з того, що 05.04.2021 від представника Львівської міської ради до суду надійшло клопотання про закриття провадження у справі у зв`язку з відмовою від позову, враховуючи приписи статті 189 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), судом таку відмову було прийнято та закрито провадження у справі.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2021 ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2021 скасовано та прийнято нову постанову, якою заяву Львівської міської ради про відмову від позову задоволено. Закрито провадження в адміністративній справі № 640/26219/20.
Шостий апеляційний адміністративний суд скасував ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.04.2021, оскільки судом першої інстанції справу було розглянуто неповноважним складом суду.
Разом з тим, приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про закриття провадження у справі у зв`язку з відмовою від позову. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в межах спірних правовідносин встановлений чинним законодавством механізм припинення повноважень сільських, селищних, та міських рад (Дублянської міської ради), території яких (місто Дубляни) включені до території сформованої Урядом територіальної громади (Львівської території територіальної громади), з дня набуття повноважень новообраною радою (Львівською міською радою). Більше того, суд зазначив, що Львівська міська рада є правонаступником прав та обов`язків Дублянської міської ради, зокрема й тих що випливають із Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість доводів апеляційної скарги щодо неправомірності оскаржуваної ухвали у зв`язку з відсутністю підстав для заміни позивача у справі правонаступником, оскільки факт вибуття Дублянської міської ради з відносин щодо представництва інтересів органом місцевого самоврядування відповідної територіальної громади та набуття відповідних повноважень та функцій Львівською міською радою свідчить про обґрунтовану заміну судом першої інстанції сторони у відносинах щодо яких виник спір та є в силу положень статті 52 КАС України, підставою для вступу в дану справу Львівської міської ради, як правонаступника Дублянської міської ради.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2021, ОСОБА_1 звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить її скасувати та направити справу до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 06.04.20212 у справі № 346/4417/16-а, від 20.06.2019 у справі № 14042/16.
Також зазначає, що Дублянська територіальна громада проти приєднання до Львівської територіальної громади м. Львова, однак на даний час Львівська міська рада є правонаступником усього майна, прав та обов`язків Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області. Подання Львівською міською радою (як правонаступником позивача) клопотання про закриття провадження у справі у зв`язку з відмовою від позову, свідчить, на його думку, про небажання відстоювати порушенні права, свободи та інтереси Дублянської територіальної громади та спрямоване для ухилення від виконання рішення суду у випадку задоволення позовних вимог. Зазначає, що із урахуванням доводів позивача, викладених у позовній заяві, відповіді на відзив та доказів, які містяться в матеріалах справи, вказане клопотання позивача, на думку скаржника, суперечить його попередній поведінці та є таким, що не відповідає волевиявленню Дублянської територіальної громади і порушує її права, свободи та законні інтереси.
Наголошує на тому, що оскільки Дублянську територіальну громаду складають її жителі, відтак оскаржуване у цій справі розпорядження стосується прав, свобод та законних інтересів кожного жителя міста Дублян (Дублянської територіальної громади) і зокрема, його, як жителя міста Дублян (Дублянської територіальної громади).
Скаржник зазначає, що приймаючи відмову від позову та закриваючи провадження у справі судом апеляційної інстанції не перевірено чи такі дії позивача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси, зокрема, жителів міста Дублян (Дублянської територіальної громади). Вважає, що суд апеляційної інстанції позбавив Дублянську територіальну громаду (в цілому) права на захист її порушених прав, свобод та законних інтересів.
Крім того, зазначає, що на даний час не внесено запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про припинення Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області, а відтак, на його думку, у судовому засіданні 14.04.2021 в суду першої інстанції були відсутні підстави для заміни позивача у справі на правонаступника - Львівську міську раду.
Позиція інших учасників справи
Кабінет Міністрів у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Львівська міська рада у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Грибовицька сільська рада Жовківського району Львівської області, Грядівська сільська рада Жовківського району Львівської області та Малехівська сільська рада Жовківського району Львівської області правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції.
Рух касаційної скарги
09.09.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.09.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 640/26219/20.
Ухвалою Верховного Суду від 28.09.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 16.11.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу процесуальної дії, вчиненої судами щодо заміни позивача на його правонаступника та прийняття від правонаступника відмови від позову.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, посилаючись на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції порушує його права як жителя Дублянської територіальної громади, яка є позивачем у справі, з огляду на їх незгоду з фактичним приєднанням до Львівської територіальної громади міста Львова на підставі оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України.
Вирішуючи питання про правильність заміни Дублянської міської ради на правонаступника Львівську міську раду, передусім слід звернути увагу на підстави такого правонаступництва.
Відповідно до частини першої статті 11 Закону України від 05.02.2015 № 157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Закон № 157-VIII) перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Водночас, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням, зокрема, об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (пункт 6 частини першої статті 4 Закону № 157-VIII).
Отже, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.
Розділом ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
Верховний Суд в постанові від 16.10.2020 у справі № 813/2441/18 указував на те, що саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
Відповідно до пункту 7-1 розділу V Прикінцевих та перехідних положень Закону України 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України. Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад.