ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/1636/19
адміністративне провадження № К/9901/30574/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.06.2019 (головуючий суддя: Вєкуа Н.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2019 (головуючий суддя: Епель О.В., судді: Пилипенко О.Є., Степанюк А.Г.) у справі №640/1636/19 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій протиправними, скасування наказу та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправними дії відповідача щодо відмови в наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 ;
скасувати наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу КМР (КМДА) щодо відмови у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 № 961 від 25.09.2018;
зобов`язати відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 ;
зобов`язати відповідача затвердити містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 відповідним наказом.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.06.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2019, позов задоволено частково:
визнано протиправними дії Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) щодо відмови позивачу у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 ;
скасовано наказ Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) щодо відмови у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 № 961 від 25.09.2018;
зобов`язано відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 відповідно до вимог законодавства, із врахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині цього рішення.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 13.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 08.11.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу та ОСОБА_2 на праві спільної часткової власності в розмірі Ѕ (кожному) належить земельна ділянка по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 8000000000:72:210:0001), загальною площею 0,0598 га.
У вересні 2018 року позивач звернувся до Департаменту надання адміністративних послуг виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) із заявою, яка зареєстрована за №72005-003214323-013-16, про видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:72:210:0001) для проектування об`єкта будівництва на АДРЕСА_1 .
До вказаної заяви було додано наступні документи: договір купівлі-продажу від 20.12.2017; витяг з державного реєстру №108378102 від 20.12.2017; витяг з державного реєстру №108378445 від 20.12.2017; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; черговий кадастровий план; витяг з Державного земельного кадастру МВ-8000767872018 від 20.06.2018; фотофіксацію земельної ділянки; містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкту будівництва; копії паспортів та ідентифікаційних кодів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
За результатами розгляду цієї заяви, відповідач листом від 25.09.2018 №961 відмовив у наданні містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 . В якості підстав для відмови відповідач зазначив наявність таких обставин:
невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, земельна ділянка за функціональним призначенням знаходиться в межах території вулиць і доріг;
подано неповний пакет документів, зокрема, відсутні документи, що посвідчують право власності чи користування на земельну ділянку (із відповідним цільовим призначенням - будівництво), або копії договору суперфіцію із здійсненням державної реєстрації;
відсутня доступна інформація про основні параметри об`єкта будівництва у містобудівному розрахунку для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень.
Рішення щодо відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, про яке позивача було повідомлено вищезазначеним листом, затверджене Наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 25.09.2018 №961.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним було подано повний пакет документів для отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1, проте, відповідачем протиправно, без достатнього обґрунтування та конкретизації, які саме документи необхідні для надання містобудівних умов та обмежень, було відмовлено у наданні містобудівних умов з посиланням лише на те, що надано не повний пакет документів. На думку позивача, відмова з таких підстав є протиправною та обмежує право позивача щодо використання земельної ділянки, яка належить йому на праві приватної власності.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, позивачем при зверненні за отриманням містобудівних умов та обмежень не було надано в повному обсязі документи, які посвідчують право користування земельною ділянкою із кадастровим номером 8000000000:72:210:0001. Крім того, відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, земельна ділянка по АДРЕСА_1 за функціональним призначенням знаходиться в межах території вулиць та доріг, а наміри позивача щодо забудови - будівництво житлового будинку суперечать указаному функціональному призначенню.
У відповідь на зазначений відзив, позивач надав до суду додаткові пояснення у справі, в яких стверджує, що ним було подано повний пакет документів для отримання містобудівних умов та обмежень, а що стосується відносин між позивачем та ОСОБА_2 стосовно будівництва будинку на їх спільній земельній ділянці, то між ними було підписано договір простого товариства від 10.01.2018, відповідно до умов якого обов`язок по отриманню всіх проектно-дозвільних документів для будівництва покладено на ОСОБА_1 .
Від відповідача також надійшла відповідь на відзив позивача, у якому відповідач вказав на те, що договір простого товариства від 10.01.2018 не подавався позивачем під час звернення до Департаменту 13.09.2018, а усні домовленості між співвласниками земельної ділянки не дають права позивачу одноособово, без належним чином оформленого договору, здійснювати будь-які дії щодо володіння, користування чи розпорядження земельною ділянкою.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем подано повний пакет необхідних документів.
Проаналізувавши положення статей 5, 16, 17, 19, 26 та 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), пункту 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290 (далі - Порядок №290), а також пункти 4.1, 4.2 ДБН Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану території" суди дійшли висновку, що генеральним планом передбачається довгострокова стратегія планування та забудови території, проте не встановлюється її стале використання. Інакшими словами - генеральний план міста не є точним та абсолютним, а уточняється та деталізується детальним планом території.
Суди встановили, що цільове призначення зазначеної земельної ділянки по АДРЕСА_1, яка належить позивачеві в розмірі Ѕ частки - для індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва.
В контексті наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, суди попередніх інстанцій констатували, що "цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)" в розумінні Земельного кодексу України та "функціональне призначення території" в розумінні Генерального плану м. Києва, як містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території міста Києва, визначеної містобудівною документацією, зокрема Генеральним планом м. Києва, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок. Водночас, схема планування земельних обмежень носить рекомендаційний характер та не впливає на право власності позивача на земельну ділянку по АДРЕСА_1 .
За таких обставин суди обох інстанцій дійшли висновку про необґрунтованість доводів відповідача щодо невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
В спростування висновків Департаменту щодо відсутності у поданому містобудівному розрахунку доступної інформації про основні параметри об`єкта будівництва, суди попередніх інстанцій зазначили про те, що у пункті 8 цього розрахунку детально наведено техніко-економічні показники, якими визначено параметри об`єкта будівництва.
Також суди обох інстанцій констатували факт подання разом із заявою документів, що посвідчують право власності позивача на вказану земельну ділянку.
Водночас, зважаючи на те, що земельна ділянка належить на праві спільної часткової власності позивачу та ОСОБА_2, суд першої інстанції, з метою спростування вірогідності введення в оману ОСОБА_2, як співвласника земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:72:210:0001, а також для з`ясування наявності чи відсутності підстав для звернення до правоохоронних органів; задля захисту інтересів прав власників земельної ділянки, у судовому засіданні допитав ОСОБА_2 у якості свідка.
Допитана у судовому засіданні ОСОБА_2 підтвердила, що вона є власницею Ѕ земельної ділянки по АДРЕСА_1 . Зазначила, що між нею та позивачем було укладено договір простого товариства від 10.01.2018, за умовами якого обов`язок по отриманню всіх проектно-дозвільних документів для будівництва покладено на ОСОБА_1 .
За встановлених у справі обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку, що належним способом захисту порушених прав позивача є визнання протиправними дій і рішення відповідача, та зобов`язати Департамент повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання містобудівних умов та обмежень, із врахуванням висновків суду.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної діяльності. Зазначає, що на законодавчому рівні унормовано, що наміри забудови земельної ділянки насамперед мають відповідати положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Проте судами обох інстанцій не враховано, що відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, земельна ділянка на АДРЕСА_1 (кадастровий номер 8000000000:72:210:0001) за функціональним призначенням знаходиться в межах територій вулиць і доріг, що не відповідає намірам забудови цієї земельної ділянки, зазначеним позивачем (будівництво житлового будинку). Жодних рішень про внесення змін до діючого Генерального плану міста у частині зміни функціонального статусу ділянки (із переведення її з території вулиць та доріг до території житлової забудови) органами місцевого самоврядування не приймалося.
Також скаржник стверджує, що до заяви про видачу містобудівних умов та обмежень не було додано документи, що посвідчують право власності чи користування усією земельною ділянкою. Так, за документами, поданими до заяви, вбачається, що земельна ділянка, яку позивач має намір забудувати, перебуває у спільній частковій власності у рівних частках. Згідно із вимогами статті 88 ЗК України, володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою, що перебуває у спільній частковій власності, здійснюються за згодою всіх співвласників згідно з договором, а у разі недосягнення згоди - у судовому порядку. Проте позивач разом із заявою надав документи, що посвідчують право власності тільки належної йому частки із складу земельної ділянки. Жодних документів на підтвердження надання позивачу права розпоряджатися частиною земельної ділянки, яка на праві власності належить ОСОБА_2, до заяви про видачу містобудівних умов та обмежень не подавалося. Договір простого товариства від 10.01.2018, укладений між позивачем та ОСОБА_2, за умовами якого оформленням усієї проектно-довільної документації займається позивач, було надано лише під час розгляду справи по суті. Відтак, за твердженнями скаржника, зазначений договір не мав враховуватися судами першої та апеляційної інстанцій при прийнятті судового рішення, оскільки не подавався у складі документів про видачу містобудівних умов та обмежень.
Окрім зазначених аргументів, скаржник також вважає помилковими висновки судів обох інстанцій про те, що містобудівний розрахунок містить повну інформацію про основні параметри об`єкта будівництва, оскільки на витяг з топографо-геодезичного вишукування не нанесені межі земельної ділянки, що, в свою чергу, не дає можливості з`ясувати де саме планується розмістити об`єкт будівництва.
Скаржник стверджує, що ці аргументи були наведені під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій, проте до них застосована невірна правова оцінка.
Крім того, скаржник також посилається на процесуальні порушення суду першої інстанції при допиті свідка ОСОБА_2 . Зокрема, ОСОБА_2 було попереджено про кримінальну відповідальність за подання завідомо неправдивих показань до вирішення питання про виклик її у судове засідання в якості свідка.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому, з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить Верховний Суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до положень статті 26 Закону №3038-VI, забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Положеннями статті 29 Закону №3038-VI визначено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;
4) витяг із Державного земельного кадастру.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).
Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.