ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 480/9492/20
адміністративне провадження № К/9901/36028/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Жука А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.03.2021 (головуючий суддя - Є.Д. Кравченко)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2021 (головуючий суддя - В.В. Катунов, судді - І.М. Ральченко, Г.Є. Бершов)
у справі № 480/9492/20
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Сумській області
про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Сумській області, в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ начальника Головного управління Національної поліції в Сумській області № 1707 від 30.11.2020 "Про застосування дисциплінарних стягнень до окремих поліцейських ГУНП", яким до капітана поліції ОСОБА_1, начальника сектору кримінальної поліції Липоводолинського відділення поліції Роменського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Сумській області, застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції;
- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Головного управління Національної поліції в Сумській області № 590 о/с "По особовому складу" від 07.12.2020, яким капітана поліції ОСОБА_1, начальника сектору кримінальної поліції Липоводолинського відділення поліції Роменського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Сумській області, відповідно до пункту 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" звільнено зі служби в поліції;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника сектору кримінальної поліції Липоводолинського відділення поліції Роменського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Сумській області з 07.12.2020;
- стягнути з Головного управління Національної поліції в Сумській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 07.12.2020 до прийняття судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність оскаржуваних наказів, оскільки факт вчинення позивачем порушення службової дисципліни відповідачем належним чином не встановлений; висновки, які містяться в оскаржуваних наказах, стосуються описання порушення, що інкримінується позивачу у кримінальному провадженні за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України, та якому буде надана оцінка судом під час розгляду кримінального провадження, при цьому причини та умови вчинення дисциплінарного проступку відповідачем не встановлені. Позивач вважає притягнення його до дисциплінарної відповідальності передчасним та таким, що ґрунтується на припущеннях. Ні в наказі про притягнення до дисциплінарної відповідальності, ні у наказі про звільнення не зазначено у чому саме полягало порушення позивачем.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24.03.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06.08.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що накладене на позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції повністю відповідає тяжкості вчинених ним у сукупності проступків, обставинам, за яких їх скоєно, та співмірно із заподіяною ним шкодою суспільним інтересам, у зв`язку з чим застосування до позивача дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби є законним, правомірним та обґрунтованим, пропорційним та за даних обставин справедливим, оскільки позивач вчинив дії, які є несумісними з проходженням служби в поліції та суперечать змісту присяги працівника Національної поліції України, Правил етичної поведінки поліцейських, проігнорував вимоги Дисциплінарного статуту та Закону України "Про Національну поліцію".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Підставою касаційного оскарження судових рішень вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України позивач зазначає, що судами попередніх інстанцій застосовано частину першу статті 8, пункти 1, 2 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію" при прийнятті рішення про наявність в діях позивача ознак дисциплінарного проступку, статтю 18 Закону України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції України" при ухваленні висновку про відсутність передбаченого законом обов`язку дисциплінарної комісії повідомляти особу про здійснення службового розслідування відносно неї без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 26.02.2020 у справі № 805/1851/17-а, від 28.02.2020 у справі №818/1274/17 та від 02.12.2020 у справі № 420/5368/18.
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що оскільки кримінальне та дисциплінарне правопорушення є окремими самостійними видами юридичної відповідальності, що мають самостійні підстави, процедуру встановлення факту вчинення правопорушення та процедуру притягнення до відповідальності, тому вважає висновок службового розслідування таким, що не відповідає вимогам законодавства, оскільки він повністю відтворює текст повідомлення про підозру, не встановлює обставин дисциплінарного проступку, мотиву та мети вчинення дисциплінарного проступку та не вказує конкретні вимоги законодавства або посадові обов`язки, які порушені позивачем. Позивач наголошує, що суди попередніх інстанцій погодилися з доводами відповідача про порушення позивачем вимог законодавства, встановлених висновком службового розслідування, однак посилання на порушення норм законодавства носять загальний характер, не розкриваючи суті правопорушення, за яке на позивача накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення зі служби в поліції.
Також позивач посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, оскільки судами не досліджено зібрані докази у справі.
Позиція інших учасників справи
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить рішення судів попередніх інстанцій - залишити в силі.
Рух касаційних скарг
7. Ухвалою Верховного Суду від 20.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
8. Ухвалою Верховного Суду від 16.11.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
9. ОСОБА_1 проходив службу в Національній поліції України з 07.11.2015.
10. 11.05.2017 ОСОБА_1 призначено на посаду начальника сектору кримінальної поліції Липоводолинського відділення поліції Роменського відділу поліції Головного управління Національної поліції України в Сумській області.
11. Наказом Головного управління Національної поліції в Сумській області від 27.10.2020 № 858 "Про призначення службового розслідування та утворення дисциплінарної комісії" за фактом надходження до Головного управління Національної поліції в Сумській області інформації про можливі порушення службової дисципліни допущенні окремими поліцейськими Липоводолипського ВП, що зокрема призвели до внесення 29.09.2020 відомостей в ЄРДР під № 42020200000000239 за частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України, призначено службове розслідування.
12. За результатами службового розслідування дисциплінарною комісією складено висновок від 27.11.2020, яким встановлено, що 27.10.2020 до Головного управління Національної поліції надійшла інформація про те, що працівниками Управління Служби безпеки України у рамках кримінального провадження, відомості про яке 29.09.2020 прокуратурою Сумської області внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань під №42020200000000289 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України, затримано заступника начальника Липоводолинського ВП майора поліції ОСОБА_2, та начальника сектору кримінальної поліції цього ж відділення поліції капітана поліції ОСОБА_1 . Останнього безпосередньо затримано під час отримання частини неправомірної вигоди в сумі 10000 грн. Цього ж дня на підставі ухвали Октябрського районного суду м. Полтави від 23.10.2020 справа № 554/9894/20 в приміщенні Липоводолинського ВП проведено обшук, у ході якого вилучено кримінальне провадження відомості про яке внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань під № 12020200210000156 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 246 Кримінального кодексу України (Незаконна порубка лісу). З вищевказаної ухвали встановлено, що заступник начальника Липоводолинського ВП - начальник слідчого відділення поліції (на той час наказом Головного управління Національної поліції від 17.09.2020 № 358 о/с покладено тимчасове виконання обов`язків начальника зазначеного відділення поліції) майор поліції ОСОБА_3, ОСОБА_2 та ОСОБА_1 за попередньою змовою групою осіб вимагали неправомірну вигоду від ОСОБА_4 та ОСОБА_5 за не створення штучних перешкод у виготовленні та перевезенні лісоматеріалів, безперешкодне переміщення лісопродукції, здійсненні господарської діяльності. 27.10.2020 ОСОБА_2 та ОСОБА_1 повідомлено про підозру у вчиненні вказаного вище кримінального правопорушення та затримано у порядку статті 208 Кримінального процесуального кодексу України. 29.10.2020 ухвалами Октябрського районного суду м. Полтави, (справа № 554/9894/20; провадження № 1-кс/554/14695/2020 та № 1-кс/554/14694/2020) до ОСОБА_2 та ОСОБА_1, відповідно застосовано запобіжні заходи у вигляді тримання під вартою строком на 60 днів з визначенням розміру застави в сумі 109 850 грн. Застави внесено цього ж дня. 29.10.2020 ухвалами цього ж суду обрано захід забезпечення кримінального провадження у виді відсторонення ОСОБА_2 та ОСОБА_1 від посади на час досудового розслідування. Ухвали щодо відсторонення вказаних поліцейських від посади реалізовані наказом Головного управління Національної поліції в Сумській області від 30.10.2020 № 512 о/с. Від надання пояснень ОСОБА_2 та ОСОБА_1 відмовилися, посилаючись на положення статті 63 Конституції України.
Також, встановлено, що 28.10.2020 поліцейськими Липоводолинського ВП (ЄО Липоводолинського ВП № 1870) неподалік с. Бухалове, Липоводолинського району виявлено ОСОБА_4 та ОСОБА_5, які здійснили незаконний поруб дерев. У ході ОМП вилучено деревину та знаряддя вчинення злочину.
29.10.2020 за вказаним фактом слідчим відділенням Липоводолинського ВП внесено відомості до ЄРДР під № 120202002000163 за частиною першою статті 246 Кримінального кодексу України. Досудове розслідування триває.
В той же час моніторингом наявної в ІТС ІПНП інформації встановлено, що жодних реєстрацій відносно ОСОБА_4 та ОСОБА_5, щодо незаконного порубу лісу, до 28.10.2020 не було.
Таким чином, у ході службового розслідування, виходячи з наявної в ухвалі Октябрського районного суду м. Полтави від 23.10.2020 (справа № 554/9894/20) про надання дозволу на проведення обшуку в приміщенні Липоводолинського ВП інформації встановлено, що ОСОБА_2 та ОСОБА_1, володіючи інформацією щодо можливої причетності ОСОБА_4 та ОСОБА_5 до вчинення кримінальних правопорушень, пов`язаних з незаконним порубом дерев, не зареєстрували вказаний факт до ІТС ІПНП (журнал ЄО), не доповіли про вказаний факт керівнику Липоводолинського ВП. Також, встановлено, що жодних ОРС за вказаним фактом також зареєстровано не було, оперативні заходи не здійснювалися, що підтверджується довідкою УКР ГУНП.
Вказане свідчить про те, що ОСОБА_2 та ОСОБА_1, володіючи інформацією щодо протиправної діяльності ОСОБА_4 та ОСОБА_5, мали при цьому власні інтереси, в тому числі корисливі, які у свою чергу суперечать інтересам служби та завданнями, які стоять перед Національною поліцією та визначені пунктом 3 частини першої статті 23 Закону України "Про Національну поліцію", а саме вживати заходи з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень та припиняти виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення. Проаналізувавши сукупність встановлених обставин допущених ОСОБА_2 та ОСОБА_1 дисциплінарних проступків, те, що останні замість безумовного виконання закріплених законами перед поліцією завдань, їх проігнорували, тобто своїми вчинками поставили під сумнів доцільність свого подальшого проходження служби в органах Національної поліції, ураховуючи, що дії останніх підривають авторитет поліції, комісія прийшла до висновків про необхідність застосування відносно ОСОБА_2 та ОСОБА_1 самого суворого заходу дисциплінарного впливу - звільнення із служби в поліції.
13. Висновок службового розслідування затверджений начальником Головного управління Національної поліції в Сумській області 27.11.2020.
14. Наказом від 30.11.2020 № 1707 "Про застосування дисциплінарних стягнень до окремих поліцейських ГУНП" за порушення службової дисципліни, що виразилося у ігноруванні завдань та обов`язків визначених присягою працівника поліції, текст якої закріплено статтею 64 Закону України про Національну поліцію", невиконання вимог частини першої статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, частини першої статті 3, пунктів 1, 2 частини першої статті 18; пункту 3 частини першої статті 23 Закону України "Про Національну поліцію", абзацу 1, абзацу 2 пункту 1 Розділу II Правил етичної поведінки поліцейських, затверджених наказом МВС від 09.11.2016 № 1179, що виразилося у нехтуванні інтересами служби, низьких моральних якостях, що негативно вплинуло на авторитет поліції як органу державної влади, на підставі статей 11, 12, 13, 19 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, застосовано до капітана поліції ОСОБА_1, начальника сектору кримінальної поліції Липоводолинського відділення поліції Роменського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Сумській області дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби в поліції.
15. З вищевказаним наказом позивач ознайомлений під особистий підпис 07.12.2020.
16. Наказом Головного управління Національної поліції в Сумській області від 07.12.2020 № 590 о/с "По особовому складу" відповідно до пункту 6 (у зв`язку з реалізацією дисциплінарного стягнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" звільнено зі служби в поліції капітана поліції ОСОБА_1, начальника сектору кримінальної поліції Липоводолинського відділення поліції Роменського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Сумській області, з 07.12.2020.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України "Про Національну поліцію".
19. За приписами частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейський зобов`язаний: 1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; 2) професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва; 3) поважати і не порушувати прав і свобод людини; 4) надавати невідкладну, зокрема домедичну і медичну, допомогу особам, які постраждали внаслідок правопорушень, нещасних випадків, а також особам, які опинилися в безпорадному стані або стані, небезпечному для їхнього життя чи здоров`я; 5) зберігати інформацію з обмеженим доступом, яка стала йому відома у зв`язку з виконанням службових обов`язків; 6) інформувати безпосереднього керівника про обставини, що унеможливлюють його подальшу службу в поліції або перебування на займаній посаді.
20. Відповідно до частин першої, другої статті 19 Закону України "Про Національну поліцію" у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову, матеріальну та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.
Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
21. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється у зв`язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України.
22. Дисциплінарний статут Національної поліції України, затверджений Законом України від 15.03.2018 № 2337-VIII (далі - Дисциплінарний статут), визначає сутність службової дисципліни в Національній поліції України, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження.
Дія цього Статуту поширюється на поліцейських та осіб рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань, які повинні неухильно додержуватися його вимог.
23. Частиною першою статті 1 Дисциплінарного статуту визначено, що службова дисципліна - це дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
24. Відповідно до частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту службова дисципліна, крім основних обов`язків поліцейського, визначених статтею 18 Закону України "Про Національну поліцію", зобов`язує поліцейського: 1) бути вірним Присязі поліцейського, мужньо і вправно служити народу України; 2) знати закони, інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження поліції, а також свої посадові (функціональні) обов`язки; 3) поважати права, честь і гідність людини, надавати допомогу та запобігати вчиненню правопорушень; 4) безумовно виконувати накази керівників, віддані (видані) в межах наданих їм повноважень та відповідно до закону; 5) вживати заходів до негайного усунення причин та умов, що ускладнюють виконання обов`язків поліцейського, та негайно інформувати про це безпосереднього керівника; 6) утримуватися від дій, що перешкоджають іншим поліцейським виконувати їхні обов`язки, а також які підривають авторитет Національної поліції України; 7) утримуватися від висловлювань та дій, що порушують права людини або принижують честь і гідність людини; 8) знати і виконувати заходи безпеки під час несення служби, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку; 9) підтримувати рівень своєї підготовки (кваліфікації), необхідний для виконання службових повноважень; 10) берегти службове майно, забезпечувати належний стан зброї та спеціальних засобів; 11) поважати честь і гідність інших поліцейських і працівників поліції, надавати їм допомогу та стримувати їх від вчинення правопорушень; 12) дотримуватися правил носіння однострою та знаків розрізнення; 13) сприяти керівникові в організації дотримання службової дисципліни, інформувати його про виявлені порушення, у тому числі вчинені іншими працівниками поліції; 14) під час несення служби поліцейському заборонено перебувати у стані алкогольного, наркотичного та/або іншого сп`яніння.
25. Згідно з частиною першою статті 11 Дисциплінарного статуту за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
26. Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
27. Частинами першою, другою, третьою статті 13 Дисциплінарного статуту передбачено, що дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків.
Дисциплінарне стягнення має індивідуальний характер та не застосовується до поліцейського, вина якого у вчиненні дисциплінарного проступку не встановлена у визначеному порядку або який діяв у стані крайньої необхідності чи необхідної оборони.
До поліцейських можуть застосовуватися такі види дисциплінарних стягнень: 1) зауваження; 2) догана; 3) сувора догана; 4) попередження про неповну службову відповідність; 5) пониження у спеціальному званні на один ступінь; 6) звільнення з посади; 7) звільнення із служби в поліції.
28. Відповідно до частини першої - четвертої статті 14 Дисциплінарного статуту службове розслідування - це діяльність із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського.
Службове розслідування проводиться з метою своєчасного, повного та об`єктивного з`ясування всіх обставин вчинення поліцейським дисциплінарного проступку, встановлення причин і умов його вчинення, вини, ступеня тяжкості дисциплінарного проступку, розміру заподіяної шкоди та для підготовки пропозицій щодо усунення причин вчинення дисциплінарних проступків.
Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення.
Підставою для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації (далі - повідомлення), рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції, за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
29. Відповідно до частини першої статті 19 Дисциплінарного статуту у висновку за результатами службового розслідування зазначаються: 1) дата і місце складання висновку, прізвище та ініціали, посада і місце служби членів дисциплінарної комісії, що проводила службове розслідування; 2) підстава для призначення службового розслідування; 3) обставини справи, зокрема обставини вчинення поліцейським дисциплінарного проступку; 4) пояснення поліцейського щодо обставин справи; 5) пояснення інших осіб, яким відомі обставини справи; 6) пояснення безпосереднього керівника поліцейського щодо обставин справи; 7) документи та матеріали, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 8) відомості, що характеризують поліцейського, а також дані про наявність або відсутність у нього дисциплінарних стягнень; 9) причини та умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення, обставини, що знімають з поліцейського звинувачення; 10) висновок щодо наявності або відсутності у діянні поліцейського дисциплінарного проступку, а також щодо його юридичної кваліфікації з посиланням на положення закону; 11) вид стягнення, що пропонується застосувати до поліцейського у разі наявності в його діянні дисциплінарного проступку.