ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа №1340/4243/18
адміністративне провадження № К/9901/29459/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу №1340/4243/18
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Виконавчого комітету Львівської міської ради, Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "Ательєр", про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Львівської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 (колегія у складі: головуючого судді Гінди О.М., суддів: Ніколіна В.В., Пліша М.А.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2018 року ОСОБА_1 (далі-позивач-1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі-позивач-2, ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі-позивач-3, ОСОБА_3 ) звернулися до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - відповідач-1, виконком Львівської міськради), Львівської міськради (далі-відповідач-2), у якому позивачі просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення виконкому Львівської міськради від 23.03.2018 № 310 "Про розроблення детального плану території, обмеженої вул. М. Вороного, вул. С. Руданського, вул. Ф. Ліста, вул. М. Коперника, пл. А. Міцкевича, пр. Т. Шевченка";
- визнати протиправним та скасувати рішення виконкому Львівської міськради від 06.07.2018 № 720 "Про погодження детального плану території, обмеженої вул. М. Вороного, вул. С. Руданського, вул. Ф. Ліста, вул. М. Коперника, пл. А. Міцкевича, пр. Т. Шевченка".
Обґрунтовують позов тим, що необхідними умовами для прийняття рішення виконавчого комітету Львівської міської ради про погодження детального плану території, є виконання встановлених законодавством вимог щодо розробки проекту детального плану території, а також щодо проведення громадських слухань проектів містобудівної документації. Проте, 11.06.2018 відбулося засідання № 9 архітектурно-містобудівної ради, на якому погоджено Детальний план території без урахування зауважень до громадських слухань та без розгляду таких на погоджувальній комісії.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 09.01.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019, позов задоволено повністю.
Постановою Верховного Суду від 19.12.2019 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.01.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
При новому розгляді справи рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26.01.2021 у задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що погодження розробленого детального плану території відповідає вимогам законодавства та державним будівельним нормам, а процедура громадського обговорення і слухань відповідачем проведена з дотриманням вимог закону.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26.01.2021 скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено у повному обсязі.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що у позивачів наявне право на звернення до суду з цим позовом, оскільки заявлені вимоги стосуються безпосередньо їх прав як мешканців територіальної громади. А розроблення, погодження чи затвердження детального плану території з порушенням вимог законодавства, будівельних норм та стандартів безпосередньо впливає на право позивачів, як мешканців міста і користувачів земельних ділянок, щодо яких розробляється детальний план території, на безпечне для життя і здоров`я довкілля, гарантоване статтею 50 Конституції України та право на безпечне природне середовище, визначене статтею 9 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища". Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що цільове призначення земельної ділянки по АДРЕСА_1 : для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови; вид використання земельної ділянки: для будівництва та обслуговування багаторівневого паркінгу рампового типу з приміщеннями торгово-офісного і спортивно-відпочинкового призначення. Натомість, оскаржуваними рішеннями передбачено будівництво готельного комплексу, що суперечить генеральному плану м. Львова, а погодженим детальним планом території фактично змінюється цільове призначення земельної ділянки.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанцій у вказаній справі, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, виконавчий комітет Львівської міської ради звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.06.2021, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26.01.2021 залишити без змін.
У доводах скарги відповідач-1 зазначив, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального права, як на підставу касаційного оскарження посилається на на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 19.12.2019 у справі №1340/4243/18, від 01.10.2019 у справі № 810/4017/17, від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, від 06.06.2018 у справі № 800/489/17, від 06.02.2019 у справі № 9901/815/18, 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а.
У вересні 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача-2 на касаційну скаргу, відповідно до якого ОСОБА_2 заперечує проти задоволення скарги та просить рішення суду апеляційної інстанції залишити в силі, покликаючись на безпідставність доводів відповідача.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 08.09.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Львівської міської ради.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.03.2018 виконавчий комітет Львівської міської ради прийняв рішення №310 "Про розроблення детального плану території, обмеженої вул. М. Вороного, вул. С. Руданського, вул. Ф. Ліста, вул. М. Коперника, пл. А. Міцкевича, пр. Т. Шевченка".
06.07.2018 виконком Львівської міської ради прийняв рішення № 720 "Про погодження детального плану території, обмеженої вул. М. Вороного, вул. С. Руданського, вул. Ф. Ліста, вул. М. Коперника, пл. А. Міцкевича, пр. Т. Шевченка".
Не погодившись із вказаними рішеннями виконавчого комітету Львівської міської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 звернулися з цим позовом до суду.
Протиправність оскаржуваних рішень виконавчого комітету позивачі мотивують тим, що відповідач допустив порушення порядку прийняття рішення за № 310 від 23.03.2018, оскільки таке приймалося на засіданні виконавчого комітету, а не на сесії Львівської міської ради, що свідчить про прийняття вказаного рішення у спосіб, не передбачений законом і обумовлює його незаконність.
Також, на думку позивачів, відповідач-1 протиправно прийняв рішення за № 720 від 06.07.2018, оскільки план зонування території Галицького району міста Львова відсутній, а тому детальний план території, обмеженої вул. М. Вороного, вул. С. Руданського, вул. Ф. Ліста, вул. М. Коперника, пл. А. Міцкевича, пр. Т.Шевченка повинен затверджуватися на сесії Львівської міської ради.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо повноважень виконкому Львівської міськради при прийнятті рішень про розроблення детального плану території та про погодження детального плану території, колегія суддів зазначає наступне.
Повноваження Львівської міської ради та виконавчих органів міськради у спірних правовідносинах врегульовані Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статей 28, 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.
Крім того, спірні правовідносини регулюються Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Статтею 7 цього Закону визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом:
1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях;
2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях;
3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації;
4) проведення ліцензування і професійної атестації;
5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів;
6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (стаття 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Згідно із положеннями статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до частини восьмої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 14.08.2018 у справі № 815/3880/14, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі № 702/1384/16-а.
Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається "Порядком розроблення містобудівної документації", затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290 (далі - Порядок № 290).
Пунктом 4.1 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Відповідно до пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Згідно з приписами пункту 4.8 Порядку № 290 детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.
Зі змісту наведених правових норм можна дійти висновку, що органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення детального плану території міста є відповідна міська рада, а замовником розроблення детального плану території є виконавчий орган такої ради.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 01.10.2019 у справі № 810/4017/17, від 26.05.2020 у справі № 750/11932/16-а.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 23.03.2018 за № 310 "Про розроблення детального плану території, обмеженої вул. М. Вороного, вул. С. Руданського, вул. Ф. Ліста, вул. М. Коперника, пл. А.Міцкевича, пр. Т. Шевченка" прийняте неуповноваженим органом місцевого самоврядування.
Посилання заявника касаційної скарги на те, що висновок суду апеляційної інстанції про відсутність у виконавчого органу міської ради повноваження для прийняття рішення про розроблення детального плану не відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом у цій справі (1340/4243/18) та викладений у постнові Суду від 19.12.2019, якою справа направлялась на новий розгляд, колегія суддів вважжає безпідставними, через те, що у вказаному судовому рішенні Верховний Суд не формулював правову позицію про те, що до повноважень виконавчого органу міської ради належить прийняття рішення про розроблення детального плану, а вказав, що такі обставини піідлягають встановленню та перевірці судами при новому розгляді.
Отже, прийняття рішення неуповноваженим органом є достатньою та самостійною і безумовною підставою для визнання його (рішення) протиправним та скасування, через що відсутні підстави надання правової оцінки дотримання процедури прийняття такого рішення, зокрема щодо внесення питання про погодження детального плану території до порядку денного засідання виконавчого комітету.