ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа №160/1611/20
адміністративне провадження № К/9901/23618/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства "Кривбасшахтозакриття" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду 20.10.2020 (суддя Горбалінський В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду 25.03.2021 (колегія суддів: Сафронова С.В., Чепурнов Д.В., Мельник В.В.) у справі №160/1611/20 за позовом Державного підприємства "Кривбасшахтозакриття" до Державної екологічної інспекції України про визнання протиправними та скасування пунктів припису,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. В лютому 2020 року Державне підприємство "Кривбасшахтозакриття" звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції України, в якому просило визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 14, 15, 22 припису Державної екологічної інспекції України від 18.12.2019 №2/4-7.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.10.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 25.03.2021, позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано пункти 2, 4, 14, 15, 22 Припису Державної екологічної інспекції України від 18.12.2019 року №2/4-7.
3. Не погоджуючись з судовими рішеннями в частині відмови в задоволенні позову, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати в частині відмови в задоволенні позову та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
4. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 16.06.2021 у справі №826/4704/16, від 09.06.2021 у справі №815/546/17, від 05.02.2021 у справі №160/4347/19, від 23.12.2020 у справі №815/132/17, що передбачено пунктом 1 частини 4 статті 328 КАС України.
Також як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм статей 72, 74 Водного кодексу України, які надають право підприємству здійснювати скидання шахтних (зворотних) вод згідно з індивідуальним регламентом та узгодженості зі статтями 48, 49 Водного кодексу України щодо необхідності мати дозвіл на спеціальне водокористування.
Обґрунтовуючи наведені в касаційній скарзі вимоги, позивач детально вказує на протиправність оскаржуваних пунктів 3, 5, 7, 10, 11, 12 Припису, при цьому посилається на положення ст. 8 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ст.ст. 44, 46, 48, 49, 74, 105, 108 Водного кодексу України. Вказує на правову невизначеність в питаннях необхідності отримання позивачем дозволу на спеціальне водокористування у частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова у р.Інгулець; забезпечення ведення державного обліку водокористування та подання в установленому порядку Звіту про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна); погодження з Дніпропетровською обласною державною адміністрацією місця та періодичності відбору проб і переліку контрольованих показників; дотримання визначених Регламентом скиду надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу, періодичності відбору проб зворотних вод на скиді зі ставка-накопичувача балки Свистунова та у тимчасових контрольних створах на р. Інгулець та проведення їх аналізу; вжиття заходів щодо облаштування мережи спостережувальних свердловин навколо шламосховища, розташованого в Саксаганському районі м. Кривий Ріг; забезпечення здійснення заходів робочого проекту "Ліквідація шахти "Гігант", зокрема, закінчення будівництва ставків-відстійників ємністю 30 тис.м3 для акумуляції зворотних (шахтних) вод, будівництва водовідвідної канави, виведення шахтних вод, осушення та рекультивації хвостосховища ЦЗФ шахти "Гігант". Вказує, що деякі оскаржувані пункти припису спрямовані не на усунення фактичних порушень, а на недопущення їх в майбутньому, а деякі пункти є неможливими до виконання, оскільки пов`язані із фінансуванням з місцевого бюджету, яке відсутнє.
5. Ухвалою Верховного Суду від 28.07.2021 відкрито касаційне провадження з підстав того, що судами застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 16.06.2021 у справі №826/4704/16, від 09.06.2021 у справі №815/546/17, від 05.02.2021 у справі №160/4347/19, від 23.12.2020 у справі №815/132/17. Також з підстави відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм статей 72, 74 Водного кодексу України, які надають право підприємству здійснювати скидання шахтних (зворотних) вод згідно з індивідуальним регламентом та узгодженості зі статтями 48, 49 Водного кодексу України щодо необхідності мати дозвіл на спеціальне водокористування.
6. Відзив на касаційну скаргу не надходив.
7. У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від всіх учасників, справа розглядається в порядку письмового провадження.
8. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами встановлено, що в період з 09.12.2019 по 13.12.2019 на підставі розпорядчого документа, на виконання якого проводиться захід державного нагляду (контролю) від 03.12.2019 року №326 та посвідчення (направлення) від 03.12.2019 року №31, Державною екологічною інспекцією України було проведено планову перевірку Державного підприємства "Кривбасшахтозакриття", яке зареєстроване за адресою: пр. Поштовий, 40, м. Кривий Ріг, Дніпропетровська область, 50000.
10. За наслідками перевірки Державною екологічною інспекцією України був складений акт 2/4-9 перевірки об`єкта - Державного підприємства "Кривбасшахтозакриття" щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, яким встановлено наведений в акті перелік порушень.
11. 18.12.2019 Державним підприємством "Кривбасшахтозакриття" подано голові Державної екологічної інспекції України зауваження до акта №2/4-9.
12. 18.12.2019 Державною екологічною інспекцією України винесено припис №2/4-7 (далі - Припис), яким належить, зокрема:
1) розробити план організаційно-технічних заходів з усунення виявлених порушень вимог законодавства; надати копії наказу та плану організаційно-технічних заходів Державній екологічній інспекції України та Державній екологічній інспекції у Дніпропетровській області - термін виконання - 10 робочих днів після отримання припису (стаття 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього середовища", стаття 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності");
2) провадження діяльності, пов`язаної із акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачі балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Висновку з оцінки впливу на довкілля - термін виконання 01.04.2020 року (статті 3, 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", стаття 51 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", пункт 4 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності");
3) спеціальне водокористування у частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування - термін виконання 02.03.2020 року (пункт 9 статті 44, статті 48 та 49 Водного кодексу України, пункт 70 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", лист Державного агентства водних ресурсів України від 11.05.2018 № 2795/9/11-18 "Щодо дозволу на спеціальне водокористування", пункт 15 та 17 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1995 № 465 (із змінами);
4) експлуатацію ставка-накопичувача балки Свистунова здійснювати за цільовим призначенням - термін виконання 31.01.2020 року (стаття 74 Водного кодексу України);
5) забезпечити ведення державного обліку водокористування та подання в установленому порядку Звіту про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна) - термін виконання 31.01.2020 року (пункт 7 статті 44 Водного кодексу України, пункти 1.3 та 1.4 Порядку ведення державного обліку водокористування, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 16.03.2015 № 78, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 03.04.2015 за № 382/26827);
6) розробити та погодити в установленому порядку План заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік - термін виконання 31.01.2020 року (пункт б статті 10, пункт ж статті 19, пункт б статті 40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища");
7) погодити в установленому порядку з Дніпропетровською обласною державною адміністрацією місця та періодичність відбору проб і перелік контрольованих показників - термін виконання 31.01.2020 року (пункт 22 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1995 року №465 (із змінами);
8) забезпечити утримання обвідного каналу у належному санітарно-технічному стані - термін виконання 31.01.2020 року (пункт 6 статті 44 Водного кодексу України);
9) передбачити у щорічних звітах "Вивчення режиму підземних і поверхневих вод на території ставка-накопичувача шахтних вод балки Свистунова" узагальнені висновки щодо наявності та ступеню впливу ставка-накопичувача балки Свистунова на стан підземних вод - термін виконання 31.01.2020 року (пункт 7 статті 44 та стаття 105 Водного кодексу України);
10) дотримуватися визначеної Регламентом скиду надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу періодичності відбору проб зворотних вод на скиді зі ставка- накопичувача балки Свистунова та у тимчасових контрольних створах на р. Інгулець та проведення їх аналізу - термін виконання 02.01.2020 (пункт 7 статті 44 Водного кодексу України, Розділ 12 Регламенту скиду надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу у міжвегетаційний період 2018-2019 p.p.);
11) вжити заходи щодо облаштування мережи спостережувальних свердловин навколо шламосховища, розташованого в Саксаганському районі м. Кривий Ріг, у якому акумулюються шахтні води від шахти "Гігант" та ШЕУ ПАТ "АРСЕЛОРМІТТАЛ КРИВИЙ РІГ" перед їх перекачуванням до ставка накопичувача балки Свистунова - термін виконання 31.12.2020 року (стаття 105 Водного кодексу України);
12) забезпечити здійснення заходів робочого проекту "Ліквідація шахти "Гігант", зокрема закінчення будівництва ставків-відстійників ємністю 30 тис. м^3 для акумуляції зворотних (шахтних) вод, будівництво водовідвідної канави, виведення шахтних вод, осушення та рекультивація хвостосховища ЦЗФ шахти "Гігант" - термін виконання 31.12.2020 (стаття 44 Водного кодексу України, пункт 5.1 Плану заходів щодо поетапного зменшення обсягів скидання надлишків зворотних вод у р. Інгулець, поліпшення якості води у басейні зазначеної річки, Карачунівському водосховищі, водозаборі Інгулецької зрошувальної системи до 2025 року, затвердженого спільним наказом Мінекономрозвитку та Мінприроди від 08.11.2017 № 1622/405);
13) забезпечити проведення контролю за дотриманням нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах транспортних та інших пересувних засобів - термін виконання 02.03.2020 року (статті 9, 17 та 29 Закону України "Про охорону атмосферного повітря");
14) отримати документи, що посвідчують право користування земельними ділянками за адресами: вул. Липнева, 6а, вул. Вартаняна, 5л, 5к, вул. Шумана, 4к, на території шахти "Першотравнева" м. Кривий Ріг - термін виконання 01.09.2020 року (статті 124, 125,126 Земельного Кодексу України);
15) забезпечити дотримання правил експлуатації гідротехнічної споруди на території колишнього хвостосховища шахти "Гігант" (частина куди поступають шахтні води) - термін виконання 31.01.2020 року (пункт 6 статті 44 Водного кодексу України);
16) в матеріалах інвентаризації відходів врахувати відпрацьовані трансформаторні мастила, тара забруднена нафтопродуктами, визначити норми утворення, їх склад, властивості та ступінь небезпечності для навколишнього природного середовища, розробити технічні паспорти цих відходів - термін виконання 02.03.2020 року (статті 7, 17 Закону України "Про відходи");
17) забезпечити ведення первинного обліку кількості, типу і складу відходів у повному обсязі та за типовою формою №1-ВТ з врахуванням наступних видів відходів: бій скла, накладки гальмівних колодок автотранспорту (відпрацьовані), будівельні відходи, люмінесцентні лампи відпрацьовані, набивка сальникова (відпрацьована), відходи зварювальних матеріалів, тирса деревинна, що містить нафтопродукти, оргтехніка відпрацьована, а також відходів, які не враховані в матеріалах інвентаризації - термін виконання 02.03.2020 (пункт г статті 17 Закону України "Про відходи");
18) визначити склад і властивості всіх видів відходів, що утворюються на підприємстві, а також ступінь небезпечності відходів для навколишнього природного середовища та здоров`я людини - термін виконання 02.03.2020 (пункт в статті 17 Закону України "Про відходи");
19) укласти договори щодо передачі всіх видів відходів, які утворюються на підприємстві (відпрацьовані трансформаторні мастила, тара забруднена нафтопродуктами) (пункт є статті 17, 33 Закону України "Про відходи");
20) облаштувати місця тимчасового зберігання відходів, що утворюються на підприємстві у відповідності до вимог природоохоронного законодавства - термін виконання 02.03.2020 (пункт з статті 17 Закону України "Про відходи");
21) вжити заходи щодо усунення порушень проводження з відходами на території підприємства з врахуванням виявлених порушень термін - виконання 31.01.2020 (пункти д та з статті 17, 33 Закону України "Про відходи");
22) надати копії документів:
- висновок державної екологічної експертизи проекту "Ліквідація шахти "Першотравнева" та переведення її у спеціальний режим гідрозахисту гірничих робіт та селитебних територій Тернівського району" та інформацію стосовно стадії реалізації проекту та об`ємів виконаних робіт - термін виконання 31.01.2020 року (статті 8, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності");
- висновок державної екологічної експертизи проекту "Ліквідація шахти "Першотравнева" та переведення її у спеціальний режим гідрозахисту гірничих робіт та селитебних територій Тернівського району" та інформацію стосовно стадії реалізації проекту та об`ємів виконаних робіт - термін виконання 31.01.2020 року (статті 8, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності");
- висновок державної екологічної експертизи проекту "Ліквідація шахти "Гігант" Гірничо-технічна рекультивація шахтосховища шахти "Гігант - термін виконання 31.01.2020 року (статті 8, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності");
- листи Державного управління охорони навколишнього природного середовища у Дніпропетровській області від 22.12.2009 № 4-1029-12-1 та Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 23.03.2000 № 9-3/15-368 - термін виконання 31.01.2020 року (статті 8, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").
13. Вважаючи цей припис протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
14. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач дійсно допустив порушення у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, що стало підставою для винесення контролюючим органом Припису з вимогою про усунення порушень, виявлених контролюючим органом за результатом проведеної планової перевірки позивача, у зв`язку з чим суд першої інстанції обґрунтовано відмовив позивачу у визнанні протиправними та скасуванні пунктів 3, 5, 7, 10, 11, 12 Припису.
Отже, предметом касаційного перегляду є судові рішення в частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправними та скасування пунктів 3, 5, 7, 10, 11, 12 Припису, в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, визначених в ухвалі суду від 12.05.2022.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
16. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
17. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
18. Статтею 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачені підстави для здійснення позапланових заходів.
Однією з підстав для проведення позапланового заходу є перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).
19. Згідно ч.7, 8 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органа державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
14. Пунктом 3 оскаржуваного припису визначено, що спеціальне водокористування у частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування - термін виконання 02.03.2020 (пункт 9 статті 44, статті 48 та 49 Водного кодексу України, пункт 70 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", лист Державного агентства водних ресурсів України від 11.05.2018 № 2795/9/11-18 "Щодо дозволу на спеціальне водокористування", пункт 15 та 17 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1995 № 465 (із змінами).
За визначенням статті 38 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального використання природних ресурсів. В порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, - на пільгових умовах.
За приписами статті 46 Водного кодексу України (далі - ВК України) водокористування може бути двох видів - загальне та спеціальне.
У статті 48 ВК України встановлено, що спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.
Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.
При цьому, не належать до спеціального водокористування: - пропуск води через гідровузли (крім гідроенергетичних); - скид води з водних об`єктів для підтримання санітарних витрат у річці та з метою запобігання виникненню гідродинамічних аварій;- подача (перекачування) води водокористувачам в маловодні регіони; - усунення шкідливої дії вод (підтоплення, засолення, заболочення); - використання підземних вод для вилучення корисних компонентів; - вилучення води з надр разом з видобуванням корисних копалин; - виконання будівельних, днопоглиблювальних і вибухових робіт; - видобування корисних копалин і водних рослин; - прокладання трубопроводів і кабелів; - проведення бурових, геологорозвідувальних робіт;- інші роботи, які виконуються без забору води та скидання зворотних вод.
Отже, зі ст. 48 ВК України вбачається, що до спеціального водокористування віднесені: 1) забір води з водних об`єктів із застуванням споруд або технічних пристроїв; 2) використання води; 3)скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти.
Стаття 1 ВК України надає визначення термінів, зокрема:
забір води - вилучення води з водного об`єкта для використання за допомогою технічних пристроїв або без них;
використання води - процес вилучення води для використання у виробництві з метою отримання продукції та для господарсько-питних потреб населення, а також без її вилучення для потреб гідроенергетики, рибництва, водного, повітряного транспорту та інших потреб;
водний об`єкт - природний або створений штучно елемент довкілля, в якому зосереджуються води (море, лиман, річка, струмок, озеро, водосховище, ставок, канал, а також водоносний горизонт);
вода зворотна - вода, що повертається за допомогою технічних споруд і засобів з господарської ланки кругообігу води в його природні ланки у вигляді стічної, шахтної, кар`єрної чи дренажної води.
Отже, спеціальне водокористування - це комплекс дій, який включає забір води, її використання в результаті господарської діяльності та подальше скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти.
Згідно ч. 3 ст. 48 ВК України не належать до спеціального водокористування: пропуск води через гідровузли (крім гідроенергетичних); інші роботи, які виконуються без забору води та скидання зворотних вод.