ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/22206/21
адміністративне провадження № К/990/16240/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 640/22206/21
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Черкасигаз"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
треті особи Акціонерне товариство "Спеціалізоване монтажне управління №24", Приватне акціонерне товариство "АЗОТ"
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "АЗОТ" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.12.2021 (головуючий суддя: Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2022 (колегія у складі: головуючого судді Собківа Я.М., суддів: Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Черкасигаз" (далі - позивач, АТ "Оператор газорозподільної системи "Черкасигаз") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач, ДАБІ України), треті особи - Акціонерне товариство "Спеціалізоване монтажне управління №24" (далі - АТ "Спеціалізоване монтажне управління №24"), Приватне акціонерне товариство "АЗОТ" (далі - ПрАТ "АЗОТ") про визнання протиправним та скасування дозволу від 13.05.2021 на виконання будівельних робіт, реєстраційний номер ІУ013210217466.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний дозвіл надано на прокладання магістрального газопроводу 1 класу діаметром Ду=400 по території населеного пункту (місто Черкаси), що прямо заборонено пунктом 1.5 СНІП 2.05.06-85. Також, позивач вказує на те, що ним, як оператором газорозподілього механізму (ГРМ), було відмовлено ПрАТ "Спеціалізоване монтажне управління №24" в узгоджені плану проведення будівельних робіт з тих підстав, що проект будівництва Газопроводу-відводу порушує вимоги СНІП 2.05.06-85, що може створити загрозу виникнення аварійної ситуації на об`єкті ГРМ. Позивач стверджує, що замовник будівельних робіт ПрАТ "АЗОТ" до початку будівельних робіт зобов`язаний був погодити із оператором газотранспортної системи проектно-кошторисну документацію на зовнішнє газопостачання об`єкта замовника, яка має відповідати технічним умовам та передбачати весь комплекс робіт, пов`язаних з приєднанням (будівництвом та введенням в експлуатацію газових мереж зовнішнього газопостачання об`єкта замовника від місця забезпечення потужності до точки приєднання). Однак, ТОВ "Оператор газотранспортної системи України" проектно-кошторисну документацію на будівництво Газопроводу-відводу не погоджував, що, на думку позивача, є підставою для відмови у видачі дозволу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.12.2021, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2022, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано дозвіл на виконання будівельних робіт, реєстраційний номер ІУ013210217466, виданий 13.05.2021 ДАБІ України.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що видавши спірний дозвіл за відсутності узгодження позивачем плану проведення будівельних робіт з улаштування перетину між Газопроводом-відводом та Газопроводом ГРМ (що є перешкодою для видачі таких дозволів), відповідач позбавив позивача можливості реалізувати надане йому чинним законодавством право на здійснення контролю за належним проведенням будівельних робіт (шляхом погодження плану проведення таких робіт) та порушив законний інтерес позивача щодо забезпечення ним, як балансоутримувачем, утримання систем газопостачання відповідно до вимог чинного законодавства України. Крім того, встановивши, що Технічні умови на приєднання об`єктів ПрАТ "АЗОТ" до ГРС "Черкаси-2" (оформлені листом ТОВ "Оператор ГТС України" від 01.07.2020 № ТОВВИХ-20-7627), які ТОВ "Оператор ГТС України" видав замовнику будівництва, є нечинними, враховуючи відсутність погодження проектно-кошторисної документації на будівництво об`єкта, відповідач зобов`язаний був відмовити ПрАТ "Спеціалізоване монтажне управління №24" у видачі оскаржуваного дозволу у відповідності до вимог чинного законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ПрАТ "АЗОТ" подало касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, та закрити провадження у справі.
6. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначив, що зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів, що свідчить про наявність підстав для закриття провадження у справі. Також скаржник звертає увагу, що під час розгляду справи позивачем не було надано суду належних доказів, які б підтверджували наявність підстав для відмови у видачі оскаржуваного дозволу та того, що проектна документація розроблена з істотним порушенням законодавства у сфері містобудівної діяльності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 28.06.2022 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 11.07.2022 вказану касаційну скаргу залишено без руху, надано скаржнику строк на усунення недоліків касаційної скарги, протягом якого йому необхідно було навести належне обґрунтування наявності виняткових випадків для відкриття касаційного провадження, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.
10. Скаржник усунув вказані недоліки касаційної скарги у встановлений Верховним Судом строк.
11. Ухвалою Верховного Суду від 29.08.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ПрАТ "АЗОТ" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2022 у справі за вищевказаним позовом.
12. Ухвалою Верховного Суду від 16.11.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 17.11.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанції, ДАБІ України 13.05.2021 видано ПрАТ "Спеціалізоване монтажне управління №24" дозвіл, реєстраційний номер ІУ013210217466, на проведення будівельних робіт з будівництва газопроводу-відводу від ГРС Черкаси-2 до об`єктів ПрАТ "АЗОТ", які передбачають, зокрема, облаштування перетину Газопроводу-відводу із належним позивачу газопроводом високого тиску з державним інвентарним номером 171491200330100012 "Г/д в/т с. Вергуни від Черкас, d-127, 76,89".
14. Вважаючи вказані дії та дозвіл відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Законом України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
18. Згідно із частиною другою статті 4 Закону № №3038-VI суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
19. Відповідно до пункту 7 статті 7 Закону № №3038-VI надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (крім анулювання (скасування) документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів) здійснюється, у тому числі, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними (СС1), середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), розташованих у межах сіл, селищ та міст (крім міст, які є адміністративними центрами областей, міст з чисельністю населення понад 50 тисяч, міст Києва та Севастополя), а також щодо всіх об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС3), розташованих у межах населених пунктів;
20. Статтею 26 Закону № №3038-VI визначено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
21. Частинами четвертою та п`ятою статті 26 Закону №3038-VI передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації. Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
22. Статтею 34 Закону № №3038-VI визначено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після, зокрема, видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
23. Частиною 2 цієї статті передбачено, що зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
24. За приписами статті 37 Закону №3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.
25. Частиною третьою статті 37 Закону №3038-VI встановлено, що для отримання дозволу подається заява, до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;
2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);
3) проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;
4) копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту;
5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;
6) інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати;
7) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
26. В свою чергу, підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, згідно вимог частини четвертої статті 37 Закону №3038-VI, є:
1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;
2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;
4) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
27. Відповідно до абзацу 19 частини третьої статті 37 Закону №3038-VI порядок видачі та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт визначається Кабінетом Міністрів України.
28. Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок № 466).
29. Відповідно до пункту 28 Порядку № 466 для отримання дозволу на виконання будівельних робіт замовнику необхідно подати до органу архітектурно-будівельного контролю заяву та документи, зокрема оцінку впливу на довкілля.
30. Як вбачається з оскаржуваного дозволу та повідомлення про плановану діяльність ПрАТ "АЗОТ", об`єкт будується від існуючої ГРС "Черкаси-2", с. Хутори, Черкаського району до запроектованого вузла редукування на території ПрАТ "АЗОТ" м. Черкаси та внутрішньозаводські трубопроводи і інфраструктура для подавання природного газу високого тиску газу на всмоктування другого ступеню компресору 102-J в цеху А-5, та на лінію всмоктування другого ступеню компресорів природного газу С- 103-1,2,12 в цеху А-3.
31. Згідно з абзацами 45, 52, 43 пункту 5 глави І розділу І Кодексу газотранспортної системи (Кодекс ГТС), затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2493, зовнішнє газопостачання - це газові мережі від місця забезпечення потужності до місця приєднання об`єкта або земельної ділянки замовника. Місце забезпечення (точка забезпечення) потужності - це місце (точка) в існуючих газових мережах газотранспортного підприємства, від якого оператор газотранспортної системи забезпечує розвиток газових мереж з метою приєднання об`єктів замовника відповідної потужності. Замовник приєднання - юридична особа або фізична особа-підприємець, яка бажає приєднати свої об`єкти до газотранспортної системи.
32. Враховуючи вказане, оскільки об`єкт "Будівництво газопроводу-відводу від ГРС Черкаси-2 до об`єктів ПрАТ "АЗОТ" будується від ГРС "Черкаси-2" до виробничої інфраструктури ПрАТ "АЗОТ", то такий газопровід є зовнішнім газопостачанням, а ПрАТ "АЗОТ" є замовником приєднання.
33. Відповідно до частини дев`ятої статті 19 Закону України "Про ринок природного газу" (в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) технічні та комерційні умови приєднання до газотранспортної або газорозподільної системи визначаються в кодексі газотранспортної системи або кодексі газорозподільних систем. Приєднання об`єкта замовника до газотранспортної або газорозподільної системи здійснюється в такому порядку: отримання дозволу оператора газотранспортної або газорозподільної системи на приєднання; отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених законодавством, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; підключення об`єкта до газотранспортної або газорозподільної системи; прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта; реєстрація права власності на об`єкт будівництва. Проектування та будівництво об`єктів газотранспортної або газорозподільної системи здійснюються відповідно до законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також технічних умов приєднання, передбачених кодексом газотранспортної системи або кодексом газорозподільних систем.
34. Безпосередньо порядок приєднання об`єктів замовників до газотранспортної системи визначений главою 2 VI Кодексу ГТС.
35. Так, згідно з пунктами 1, 3-5, 7, 12 глави 2 розділу VI Кодексу ГТС для приєднання об`єкта будівництва або існуючого об`єкта до газотранспортної системи їх власник або користувач (замовник приєднання) звертається до оператора газотранспортної системи із відповідною заявою, складеною у довільній формі, до якої додаються документи, перелік яких визначено Кодексом ГТС. За відсутності зауважень до поданих документів або після їх усунення оператор газотранспортної системи протягом 10 (десяти) робочих днів з дня реєстрації заяви про приєднання (або дати усунення зауваження) на підставі даних опитувального листа, поданих документів та параметрів місця забезпечення потужності та точки приєднання надає замовнику (у визначений в опитувальному листі спосіб) відповідні рахунки щодо оплати вартості послуг з надання замовнику приєднання дозволу на приєднання, договору приєднання та технічних умов. Після оплати замовником приєднання вказаних заходів оператор газотранспортної системи надає йому дозвіл на приєднання, проект договору приєднання у двох примірниках та технічні умови. Після укладання договору на приєднання виконавець проектних робіт зовнішнього газопостачання на підставі технічних умов приєднання забезпечує: отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки під газовими мережами зовнішнього газопостачання (за необхідності); виконання інженерно-геодезичних вишукувань; розробку та затвердження проектно-кошторисної документації на зовнішнє газопостачання. Проектно-кошторисна документація на зовнішнє газопостачання об`єкта замовника має відповідати технічним умовам та передбачати весь комплекс робіт, пов`язаних з приєднанням (будівництвом та введенням в експлуатацію газових мереж зовнішнього газопостачання об`єкта замовника від місця забезпечення потужності до точки приєднання) та підключенням об`єкта замовника до газотранспортної системи, включаючи заходи з відновлення благоустрою, що було порушено в результаті будівництва. Якщо виконавцем проектних робіт зовнішнього газопостачання є замовник (у тому числі проектна організація, обрана замовником), він погоджує проектно-кошторисну документацію на зовнішнє газопостачання на її відповідність технічним умовам з оператором газотранспортної системи, після чого затверджує проектно-кошторисну документацію та передає один її примірник оператору газотранспортної системи. Погодження проектно-кошторисної документації на зовнішнє газопостачання здійснюється оператором газотранспортної системи у строк, що не перевищує 15 днів. У цей самий строк надається вичерпний перелік зауважень, якщо вони мають місце. Після усунення всіх зауважень проектно-кошторисна документація вважається погодженою оператором газотранспортної системи.