ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/16767/21
адміністративне провадження № К/9901/41097/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Першого заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Авіантбуд" про зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Першого заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Каракашьян С.К. від 24 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Єгорової Н.М., Коротких А.Ю. від 13 жовтня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Перший заступник керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Авіантбуд" про зобов`язання укласти договір охорони культурної спадщини.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року адміністративний позов повернуто позивачу.
3. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Першого заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Авіантбуд" про зобов`язання вчинити дії та призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратур залишено без задоволення, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року залишено без змін.
5. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Суд встановив, що підставою для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави є бездіяльність Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). При цьому прокурором не надано жодних доказів реагування на таку бездіяльність, натомість в тексті позову вказується про винесення рішень та звернення державного органу до суду. Тому суд дійшов висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Перший заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами залишено поза увагою, що прокурор не оспорює факту реалізації Департаментом своїх повноважень щодо притягнення до відповідальності власника пам`ятки за невиконання припису та накладення фінансових санкцій. Проте позовні вимоги обґрунтовано саме невжиттям Департаментом належного та ефективного заходу цивільно-правового характеру щодо зобов`язання товариства укласти охоронний договір.
При цьому відповідно до вимог пунктів 1,6,12,13,17,20 частини першої статті 6, статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та пунктів 4.1, 4.2, 4.5, 4.6, 5.30, 5.34 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу КМР (КМДА) Департамент зобов`язаний здійснювати контроль за станом збереження та утримання пам`ятки, вживати заходів, які спрямовані на спонукання власника до укладення охоронного договору на вказану пам`ятку.
Повноваження щодо накладення фінансових санкцій не обмежується лише винесенням постанови, оскільки у разі несплати штрафних санкцій уповноважений орган в силу закону має право вжити відповідних цивільно-правових заходів щодо їх стягнення у примусовому порядку. Водночас винесення Департаментом постанови про накладення на порушника фінансових санкцій в даному випадку є лише формальним заходом реагування, оскільки в примусовому порядку їх з порушника не стягнуто.
Отже, скаржник вважає, що вжиття Департаментом вказаного заходу фінансового впливу до власника, яким фактично 10 років не вживаються жодні дії щодо відновлення стану та збереження пам`ятки, не може оцінюватися як належний, оскільки він не спрямований на реальне усунення порушення та укладення охоронного договору.
8. Відзиву на касаційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2021 року Товариством з обмеженою відповідальністю "Авіантбуд" не подано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
9. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
10. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
11. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
12. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
13. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
14. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
15. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
16. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
17. У цій справі Перший заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся в інтересах держави у зв`язку з бездіяльністю Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо забезпечення дієвих та належних заходів, які б у повній мірі забезпечили виконання вимог чинного законодавства, збереження та відновлення пам`ятки місцевого значення, зокрема укладення договору охорони культурної спадщини.
10 червня 2021 року Перший заступник керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся з даним позовом до суду, з якого вбачається, що звернення до суду обґрунтовано прокурором тим, що застосування Департаментом у 2020 році недостатніх та неефективних заходів, які не призвели до реального результату, фактично сприяють ТОВ "Авіантбуд" в ігноруванні вимог законодавства та доведенні пам`ятки до руйнування. Це свідчить про споглядацьку позицію та бездіяльність уповноваженого органу щодо триваючого порушення інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що є підставою для вжиття саме Київською міською прокуратурою заходів представницького характеру в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо вказаної пам`ятки.
18. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Департаментом було реалізовано свої повноваження у формі, встановленій статтею 44 "Про охорону культурної спадщини", а тому прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду та не може замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
19. Скаржник у касаційній скарзі наголошує, що не оспорює факту реалізації Департаментом своїх повноважень щодо притягнення до відповідальності власника пам`ятки за невиконання припису та накладення фінансових санкцій, однак позовні вимоги обґрунтовано здійсненням Департаментом захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини неналежним чином.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
20. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України "Про охорону культурної спадщини". Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.