ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2022 року
м. Київ
справа №320/8650/20
адміністративне провадження № К/990/22946/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 320/8650/20
за позовом ОСОБА_1 до Бучанської міської ради Київської області (далі - Бучанська міськрада), третя особа, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Роял Сіті", про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ "Роял Сіті"
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бужак Н.П., суддів Костюк Л.О., Кобаля М.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 22.09.2020 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправними та скасувати з моменту набрання законної сили судовим рішенням положення містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міськради від 20.09.2019 №20-М з врахуванням змін від 17.03.2020, які не відповідають містобудівній документації міста Буча, а саме:
- абзац перший пункт 3 розділу "Загальні дані" "містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 20.09.2019 року №20-М в частині речення: "та детального плану території, орієнтовною площею 5,4 га, що розташована в межах вулиць Революції, Шевченка м. Буча для розміщення багатоповерхової житлової та громадської забудови, затвердженого рішенням Бучанської міськради за №3185-55-VІІ від 28.03.2019";
- абзац перший пункту 1 розділу "Містобудівні умови та обмеження" містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 20.09.2019 №20-М в частині речення: "не більше 30 м; гранична поверховість будівлі/споруди - 1-9 поверхів";
- абзац перший пункту 3 розділу "Містобудівні умови та обмеження" містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 20.09.2019 №20-М в частині речення: "до 320 чол./га.";
зобов`язати Відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міськради внести зміни до Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва від 20.09.2019 №20-М з врахуванням змін від 17.03.2020 шляхом:
- виключення з пункту 3 розділу "Загальні дані" частини речення "та детального плану території, орієнтовною площею 5,4 га, що розташована в межах вулиць Революції, Шевченка м. Буча для розміщення багатоповерхової житлової та громадської забудови, затвердженого рішенням Бучанської міськради за №3185-55-VІІ від 28.03.2019";
- викладення у новій редакції абзацу першого пункту 1 розділу "Містобудівні умови та обмеження", а саме: "гранична поверховість будівлі/споруди - 1-4 поверхи", максимальна висота будівлі/споруди - відповідно до ДБН Б.2.2-12:2019";
- доповнення абзацу першого пункту 1 розділу "Містобудівні умови та обмеження" наступною частиною речення після слів "типу об`єкту": "але не більше 60%";
- викладення в новій редакції абзацу першого пункту 3 розділу "Містобудівні умови та обмеження", а саме: "до 210 чол./га.";
- доповнення абзацу першого пункту 4 розділу "Містобудівні умови та обмеження" наступною частиною речення після слів ДБН: "з урахуванням санітарних норм та норм інсоляції".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що окремі положення оскаржуваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки суперечать містобудівній документації вищого рівня, зокрема Генеральному плану м. Буча та Плану зонування. Позивач зазначає, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження видані на будівництво багатоквартирних житлових будинків висотою від 7 до 9 поверхів та зі щільністю населення до 320 чол/га, тоді як Генеральним планом та Планом зонування м. Буча передбачено, що земельна ділянка, на забудову якої видані містобудівні умови та обмеження, знаходиться в зоні, де зведення багатоквартирних будинків дозволяється виключно за умови отримання спеціального погодження, та висотою не більше чотирьох поверхів, а щільність населення при цьому не може перевищувати 210 чол/га. Окрім того, позивач зазначає, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження також містять посилання на детальний план території, рішення про затвердження якого скасовано у межах справи №320/3980/19 з подібних підстав.
Посилаючись на вказані розбіжності між оскаржуваними містобудівними умовами та обмеженнями та містобудівною документацією вищого рівня, ОСОБА_1 вважає порушеними свої права на врахування та узгодження планування та забудови територій, екологічні права, права на максимально комфортне та зручне користування власністю: уникнення затінення, запилення, збільшення трафіку та щільності населення.
2. Суддя Київського окружного адміністративного суду ухвалою від 29.09.2020 поновив ОСОБА_1 строк звернення до суду з цим позовом та відкрив провадження в адміністративній справі.
3. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 16.11.2021 відмовив у задоволенні позовних вимог.
4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.07.2022 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове рішення, яким частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправними та скасував містобудівні умови та обмеження для проектування об`єктів будівництва, затверджені наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міськради від 20.09.2019 №20-М, з урахуванням змін від 17.03.2020;
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
5. 19.08.2022 Бучанська міськрада та 22.08.2022 ТОВ "Роял Сіті" звернулись до Верховного Суду із касаційною скаргою, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просять скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2022. При цьому Бучанська міськрада у касаційні скарзі просить після скасування постанови суду апеляційної інстанції направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції, а ТОВ "Роял Сіті" - просить залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 16.11.2021.
6. Верховний Суд ухвалою від 05.09.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою Бучанської міськради, з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
7. Ухвалою від 07.09.2022 Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою ТОВ "Роял Сіті", з підстав, визначених пунктами 1 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
8. Ухвалою від 16.11.2022 Верховний Суд закрив касаційні провадження за касаційними скаргами Бучанської міськради та ТОВ "Роял Сіті" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2022 у справі №320/8650/20 за вищевказаним позовом, які були відкриті з підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постановах Верховного Суду та на які посилалися скаржники у касаційних скаргах, стосується правовідносин, які не є подібними.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 є власником житлового будинку та земельної ділянки, що розташовані за адресою: АДРЕСА_2 .
Рішенням Бучанської міськради від 17.03.2015 № 2124-67-VI затверджено Генеральний план міста Буча, що є складовою частиною містобудівної документації "Генеральний план м. Буча План зонування (зонінг) м. Буча Київської області", розробленої Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Дніпромісто" імені Ю.М. Білоконя".
На графічній частині Генерального плану територія, розташована в межах вулиць Революції та Шевченка в м. Буча, позначена як територія громадських центрів, на якій передбачено будівництво готельно-торгівельного комплексу.
В підпункті 1.1.2 "Зона центрів районного значення Г-2-1" Книги 2 "Генеральний план м. Буча. План зонування (зонінг) м. Буча Київської області" зазначено містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, що розташовані цій зоні, а саме:
площа земельної ділянки - для об`єктів громадської забудови - згідно з ДБН 360-92* табл. 6.1, ДБН В.2.2-9-2009 "Громадсьбкі будинки та споруди", профільним ДБН за типом об`єкту;
для житлової забудови - згідно ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення"; ДБН 360-92** п.3.8 прим.1: для 4-поверхових будинків з розрахунку 20,2 м.2/особу;
гранично допустима висота будівель:
- згідно ДБН В.2.2-9-2009 "Громадські будинки та споруди. Основні положення" та ДБН В.1.2-7-2008 "Основні вимоги до будівель і споруд. Пожежна безпека"; ДБН 360-92**, ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення"; профільним ДБН за типом об`єкту.
- максимальна поверховість об`єктів громадської забудови - 2 поверхи, максимальна поверховість об`єктів житлової забудови - 4 поверхи;
максимально допустима щільність населення (для житлової забудови) визначається згідно ДБН 360-92** п.3.7, але не більше 210 люд/га
У пункті 1.2 Книги 2 "Застосування зонінгу під час розміщення об`єктів містобудування, будівництва та реконструкції" зазначено, що фізичні та юридичні особи при здійсненні містобудівної діяльності зобов`язані керуватися Планом зонування території (зонінгом) та іншою затвердженою містобудівною документацією; беруть участь у громадських обговореннях питань, що відносяться до спеціальних зональних погоджень в межах певної територіальної зони, якщо вони є власниками (користувачами) земельних ділянок або об`єктів нерухомого майна, розташованих в межах цієї територіальної зони, та на суміжній із визначеною зоною території; мають право вимагати від органів влади та інших фізичних і юридичних осіб додержання Плану зонування (зонінгу), тощо.
Згідно з підпунктом 3 пункту 1.2 Книги 2 "Застосування зонінгу під час розміщення об`єктів містобудування, будівництва та реконструкції" планування (розміщення) будь-яких об`єктів містобудування на території міста та їх будівництво здійснюється за умов відповідності Плану зонування території (зонінгу) і за умови отримання містобудівних умов та обмежень.
Власники (користувачі) земельних ділянок повинні ознайомитися зі списком переважних та допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок, встановлених Планом зонування, для зони, в якій знаходиться земельна ділянка. А у випадку необхідності внесення доповнень та змін до зонінгу за ініціативою юридичних та фізичних осіб має бути дотримана певна процедура, встановлена у розділі 3.3 зонінгу (книга І), частиною якого є проведення громадських слухань, куди запрошуються власники нерухомого майна, що розташовані поряд з об`єктом, відносно якого пропонуються зміни.
Відповідно до Плану зонування (зонінгу) м. Буча, затвердженого Бучанською міськрадою від 30.04.2015, територія розташована в межах вулиць Революції та Шевченка м. Бучі позначена як зона Г-2-1, що призначена для розташування адміністративних, ділових, фінансових, торгівельних установ, закладів обслуговування.
До допустимих видів використання, що потребують спеціального дозволу або погодження, зони Г-2-1 віднесено: ринкові комплекси, окремі багатоквартирні житлові будинки до 4 поверхів з житловими приміщеннями у верхніх поверхах та розміщенням на нижніх поверхах об`єктів ділового, культурного, комерційного використання тощо.
Наказом Відділу містобудування та архітектури Бучанської міськради від 20.09.2019 №20-м затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва: комплексу багатоквартирних житлових будинків з об`єктами громадського призначення по вулиці Шевченка, 12-д в м. Буча Київської області (далі - МОУ від 20.09.2019 №20-м), замовником якого є ТОВ "Роял Сіті".
Вказані містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва зокрема, визначають:
- у пункті 3 розділу "Загальні дані" зазначено: "Цільове призначення земельної ділянки: площею 3,8574 га для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку; кадастровий номер 3210945300:01:064:0069. Функціональне призначення - зона центрів районного значення (Г-2-1), відповідно до Плану зонування території міста Буча, затвердженого рішенням Бучанської міськради від 30.04.2015 №2171-69-VІ, Генерального плану міста Буча, затвердженого рішенням Бучанської міськради від 17.03.2015 №2124-67-VІ та детального плану території, орієнтовною площею 5,4 га, що розташована в межах вулиць Революції, Шевченка м. Буча для розміщення багатоповерхової житлової та громадської забудови, затвердженого рішенням Бучанської міської ради від 28.03.2019 №3185-55-VІІ";
- у пункті 1 розділу "Містобудівні умови та обмеження" вказано: "Максимальна висота будівлі/споруди - не більше 30 м, гранична поверховість будівлі/споруди - 1-9 поверхів";
- у пункті 2 розділу "Містобудівні умови та обмеження" визначено максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки: "Відповідно до передпроектних розробок та згідно з профільним ДБН за типом об`єкту".
- у пункті 3 розділу "Містобудівні умови та обмеження" визначено, що максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону) - до 320 чол/га;
- у пункті 3 розділу "Містобудівні умови та обмеження" визначено мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд: "Відстані від об`єкта, що проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови - 6 м для житлової та громадської забудови; до існуючих будинків та споруд - згідно профільних ДБН".
Наказом від 17.03.2020 № 11 Відділу містобудування та архітектури Бучанської міськради на підставі рішення Виконавчого комітету Бучанської міськради від 17.03.2020 № 262/2 внесено зміни до МОУ від 20.09.2019 № 20-М в частині коригування назви об`єкта будівництва із викладення її у новій редакції "Нове будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з об`єктами громадського призначення по вулиці Шевченка, 12-д в м. Буча Київської області".
Вважаючи, що вказані містобудівні умови та обмеження для будівництва комплексу багатоквартирних житлових будинків з об`єктами громадського призначення по вулиці Шевченка, 12-д в м. Буча Київської області не відповідають Генеральному плану та зонінгу м. Буча, вважаючи, що ними порушені його екологічні права та охоронювані законом інтереси, а також з метою захисту суспільного інтересу, ОСОБА_1, звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з відсутності у позивача матеріально-правової заінтересованості та порушеного права, оскільки положення оспорюваних МУО від 20.09.2019 №20-м не спричинили суттєвого негативного впливу безпосередньо на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди, що є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
11. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючий позовні вимоги, виходив із наявності у позивача екологічного інтересу у цій справі, з огляду на те, що земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво, розташована поряд з будинком, який належить позивачу на праві власності, а розміщення інфраструктури, інженерних комунікацій, вулично-дорожньої мережі, житлової багатоквартирної забудови не пристосовані до типу забудови території м. Бучі, що має проектуватись згідно із оспорюваними положеннями МОУ від 20.09.2019 № 20-М. Оскільки, право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через об`єднання громадян (громадськість), суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність захисту саме екологічних прав при оскаржені спірних містобудівних умов і обмежень, оскільки оспорювані містобудівні умови та обмеження в частині максимальної висоти будівлі/споруди, максимально допустимої щільності населення не відповідають Генеральному плану м. Бучі та Плану зонування м. Буча як частини цього плану та іншій документації на місцевому рівні, а відтак вони не можуть вважатися такими, що прийняті з урахуванням громадських та приватних інтересів при плануванні та забудові території, власників будівель, що розташовані поряд, а отже порушують основи містобудування, визначені статтею 5 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII "Про основи містобудування" та статтею 2 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі -Закон № 3038-VI).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга ТОВ "Роял Сіті", касаційне провадження в якій відкрито з підстави, визначеної пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме у зв`язку із оскарженням постанови суду апеляційної інстанції з мотивів передбачених пунктом 1 частини другої статті 353 цього Кодексу, обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції допущено порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а саме: суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази (не досліджено експертизи ескізного та основного проекту будівництва об`єкта).
13. Позивач у відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Роял Сіті" просить залишити останню без задоволення, а оскаржувану постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2022 - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
15. Так, у справі, яка розглядається, предметом спірних правовідносин є законність окремих положень містобудівних умов та обмежень, затверджених наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Бучанської міськради від 20.09.2019 №20-М, з врахуванням змін від 17.03.2020, для проектування об`єкта будівництва: комплексу багатоквартирних житлових будинків з об`єктами громадського призначення по вулиці Шевченка, 12-д в м. Буча Київської області, замовником якого є ТОВ "Роял Сіті".
16. Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у позивача права звернутися до суду з цим позовом, оскільки він не був учасником правовідносин щодо видачі вказаних вище МОУ від 20.09.2019 №20-м (внесення змін до них). З`ясування цього питання передує розгляду справи по суті.
17. З цього приводу колегія суддів зазначає, що статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
19. Частинами першою, другою статті 7 КАС України передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
20. Статтею 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV "Про виконання рішень і використання практики Європейського суду з прав людини" визначено, що Європейська Конвенція та рішення Європейського суду є джерелом права в Україні, національні суди мають використовувати практику Європейського суду.
21. Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
22. Згідно із статею 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
23. Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.