ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 280/3841/21
адміністративне провадження № К/990/20816/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 280/3841/21
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Запорізької міської ради (далі - Виконком Запорізької міськради, Запорізька міськрада, відповідно), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет", Запорізьке регіональне управління Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву", про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Виконкому Запорізької міськради
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07.09.2021, ухвалене у складі головуючого судді Лазаренка М.С.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бишевської Н.А., суддів Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 12.05.2021 ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулись до суду з позовом, у якому просили:
визнати протиправною бездіяльність Виконкому Запорізької міськради по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва будинку АДРЕСА_1 ;
зобов`язати Виконком Запорізької міськради організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва будинку АДРЕСА_2, будинку АДРЕСА_2 у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1, ОСОБА_2, із посиланням на підпункт 11 пункту "а" частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в України" (далі - Закон № 280/97-ВР), зазначили, що до відання Виконкому Запорізької міськради належать власні (самоврядні) повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, проте відповідач на звернення ОСОБА_2 повідомив, що втручання у господарську діяльність ТОВ "Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет" (Забудовник) виходить за межі його повноважень, що, на думку позивачів, свідчить про його бездіяльність.
2. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 07.09.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022, задовольнив позовні вимоги.
3. 05.08.2022 Виконком Запорізької міськради звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07.09.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.07.2022, ухвалити нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 17.08.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що Запорізьким регіональним управлінням Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву" як кредитором укладено кредитні договори з ОСОБА_1 та ОСОБА_2 як позичальниками, за якими кредитор зобов`язується надати позичальнику грошові кошти на будівництво житла (будинок АДРЕСА_1 ), що будується згідно з договорами купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно, укладеними між ТОВ "Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет" та позивачами.
Так, з ОСОБА_1 укладено договір купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно від 24.05.2018 №61/76/18; кредитний договір від 21.06.2018 №0806201808; додаткову угоду від 08.11.2019 №1 про продовження терміну здачі в експлуатацію до 01.10.2020; додатковий договір від 30.04.2020 №1 до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми боргу; додатковий договір від 26.04.2021 №2 до кредитного договору щодо встановлення пільгового періоду для сплати основної суми боргу.
З ОСОБА_2 укладено договір купівлі продажу майнових прав на нерухоме майно від 29.01.2018 №101/77/18; кредитний договір від 15.02.2018 №0802201802; додатковий договір від 02.07.2020 №1 до кредитного договору.
За вищезазначеними договорами купівлі-продажу продавець (ТОВ "Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет") зобов`язується передати у власність покупцеві ( ОСОБА_1, ОСОБА_2 ) об`єкт будівництва (будинок АДРЕСА_1 ), майнові права на квартири передаються у разі внесення договірної вартості майнових прав у зазначену в договорах купівлі-продажу дату. Відповідно до пункту 3.1.1. договорів купівлі-продажу майнових прав на нерухоме майно строк здачі в експлуатацію об`єкта будівництва зазначений - до 31.05.2019. Однак, в обумовлений термін, визначений договором, будинки не були здані в експлуатацію.
За договорами купівлі-продажу неодноразово укладалися додаткові угоди, згідно із якими продовжувався строк введення в експлуатацію будинків та встановлювались пільгові періоди щодо сплати основного боргу за кредитними договорами.
Покупцям, після багаточисельних письмових вимог, надано графік виконання будівельних робіт з липня 2017 року до жовтня 2020 року, але зазначений обсяг робіт відповідно до графіку за проміжок часу з 2017 року по жовтень 2019 фактично не виконаний.
Далі, 03.07.2020 представниками ініціативної групи покупців складено акт огляду будівництва (будинок АДРЕСА_1 ), яким зафіксовано, що будівництво не ведеться.
Акт від 03.07.2020 направлений до Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву", на що жодних спростувань чи заперечень не надходило.
Листом від 07.09.2020 №05-Ко-1169-2 Запорізька обласна державна адміністрація повідомила ініціативну групу, що за результатами обстеження об`єктів будівництва, з`ясовано, що будівництво будинку АДРЕСА_2, будинку АДРЕСА_3 призупинене.
Ініціативна група письмово звернулась за вирішенням цього питання до Виконкому Запорізької міськради, на що останній в листі від 04.12.2020 №13927/03-12/01 повідомив про складну ситуацію навколо спірного будівництва та зазначив, що втручання у господарську діяльність TOB "ІБК "РАССВЕТ" виходить за межі повноважень Запорізької міської ради.
Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулись до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач не надав до суду доказів на підтвердження вчинення останнім конкретних дій, спрямованих на вирішення порушеного позивачами питання, які б були ефективними і призвели до реальних, юридично значимих наслідків за зверненням позивачів. При цьому суд першої інстанції, з висновком якого також погодився й суд апеляційної інстанції, вказав на те, що доводи відповідача про невизначеність практичних механізмів реалізації положень підпункту 11 пункту "а" частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР є неприйнятними і не можуть слугувати підставою для невиконання відповідачем передбачених законом повноважень.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга Виконкому Запорізької міськради мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення підпункту 11 пункту "а" частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР, оскільки на сьогоднішній день чинним законодавством України не визначено, які саме дії зобов`язаний був вчинити Виконком Запорізької міськради для організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлових будинків, водночас він самостійно організував роботу пов`язану із завершенням будівництва, зокрема, створив робочу групу з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва (із залученням вкладників, забудовника, інвестора, Фонду), яка проводить наради і засідання за участю всіх заінтересованих осіб, надає доручення, розглядає можливість вирішення питання добудови житлових будинків через утворення ЖБК, заміни забудовника ТОВ "Інвестиційна будівельна компанія "Рассвет", залучення нових інвесторів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України КАС України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
9. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Згідно з положеннями частини першої статті 140 Основного Закону України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
11. Частинами другою, третьою цієї ж статті Конституції України встановлено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
12. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон № 280/97-ВР.
13. Згідно із статтею 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами;
виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
14. Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
15. Статтею 4 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
16. Згідно із статтею 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
17. За правилами частин першої та другої статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
18. Делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад (стаття 1 Закону № 280/97-ВР).