ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2022 року
м. Київ
справа №826/5661/16
адміністративне провадження № К/9901/63826/18 К/9901/65051/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у письмовому провадженні касаційні скарги Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року у складі колегії суддів: Безименної Н.В., (головуючий), суддів: Аліменка В.О., Літвіної Н.М. у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство охорони здоров`я України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство фінансів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, про визнання протиправними дій, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому, з урахуванням змін позовних вимог, просив:
1.1 визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2016 рік без проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч вимогам статті 4 Закону України від 15 липня 1999 року №966-XIV "Про прожитковий мінімум" (далі - Закон №966-XIV) .
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24 квітня 2018 року відмовив у задоволенні позову.
2.1 Ухвалюючи рішення суд першої інстанції виходив із того, що доводи позивача про встановлення Кабінетом Міністрів України розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2016 рік без проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, знайшли підтвердження під час вирішення справи і не заперечуються ні відповідачем ні третіми особами (Міністерствами), однак позивач не навів переконливих доводів із посиланням на конкретні обставини, що засвідчують спричинення діями відповідача порушень суб`єктивних прав позивача у спірних відносинах, що, у свою чергу, виключає можливість задоволення вимог, мотивованих узагальнюючими доводами абстрактного (передбачуваного/можливого) права.
3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 11 вересня 2018 року, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким позов задовольнив.
Визнав протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2016 рік без проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч вимогам статті 4 Закону №966-XIV.
3.1 Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що при встановленні відповідачем прожиткового мінімуму на 2016 рік та в подальшому при його затвердженні Верховною Радою України у Законі України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", Кабінетом Міністрів України не було проведено та враховано науково-громадську експертизу сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, тобто всупереч статті 4 Закону №966-XIV.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено:
4.1 20 листопада 2015 року відбулось засідання експертної комісії з проведення науково-громадської експертизи наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг для встановлення прожиткового мінімуму, результати якого оформлено протоколом №2, та комісією було вирішено набори продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг для основних соціальних і демографічних груп населення схвалити в цілому та взяти до уваги пропозицію профспілкової сторони про рішення СПО об`єднань профспілок від 21 вересня 2015 року №25-5 щодо схвалення профспілковою стороною наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг в цілому за умови їх дії лише протягом 2016 року та додаткового доопрацювання наборів у 2016 році.
4.2 Листом від 21 січня 2016 року вих. №3612-01/1464-01 Міністерства економічного розвитку і торгівлі України внесло в установленому порядку на розгляд уряду проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення", який пройшов науково-громадську експертизу.
4.3 Листом від 18 квітня 2016 року №6128/0/2-16 Секретаріат Кабінету Міністрів України повернув проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення" до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України відповідно до пункту 2 §40 Регламенту Кабінету Міністрів України.
4.4 У подальшому, на основі оновлених наборів, схвалених експертною комісією, була прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення" (далі - Постанова КМУ №780).
4.5 Постанова КМУ №780 була оскаржена ОСОБА_1 у судовому порядку.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року у справі №826/3639/17 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України адміністративний позов задоволено, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України №780 від 11 жовтня 2016 року "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення", визнано протиправними дії Міністерства соціальної політики України, Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України з формування відповідних мінімальних наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів, послуг з порушенням приписів частин другої-четвертої статті 3 Закону №966-XIV, що стало підставою для затвердження Кабінетом Міністрів України постанови №780 від 11 жовтня 2016 року "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".
4.6 Статтею 7 Закону України від 25 грудня 2015 року №928-VIII "Про Державний бюджет України на 2016 рік" установлено у 2016 році прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня 2016 року - 1330 гривень, з 1 травня - 1399 гривень, з 1 грудня - 1544 гривень, а для основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років: з 1 січня 2016 року - 1167 гривень, з 1 травня - 1228 гривень, з 1 грудня - 1355 гривень; дітей віком від 6 до 18 років: з 1 січня 2016 року - 1455 гривень, з 1 травня - 1531 гривня, з 1 грудня - 1689 гривень; працездатних осіб: з 1 січня 2016 року - 1378 гривень, з 1 травня - 1450 гривень, з 1 грудня - 1600 гривень; осіб, які втратили працездатність: з 1 січня 2016 року - 1074 гривні, з 1 травня - 1130 гривень, з 1 грудня - 1247 гривень.
4.7 Уважаючи, що Кабінетом Міністрів України прожитковий мінімум на 2016 рік встановлено всупереч статті 4 Закону №966-XIV, чим порушено права, у тому числі позивача, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України та Кабінет Міністрів України звернулися із касаційними скаргами.
Міністерство економічного розвитку і торгівлі України просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, а Кабінет Міністрів України - ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
5.1 На обґрунтування касаційної скарги Кабінет Міністрів України, зазначив, що не наділений повноваженнями проводити науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, а лише встановлює прожитковий мінімум після проведення вказаної експертизи, у зв`язку з чим Уряд при внесенні до Верховної Ради України проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" діяв у відповідності до вимог Закону №966-XIV.
5.2 Міністерство економічного розвитку і торгівлі України зокрема, уважає, що позивач не довів факт порушення його прав у спірних відносинах, оскільки ним не було надано доказів, що дії (бездіяльність) відповідача якимось чином стосуються (зачіпають) індивідуальних його прав чи інтересів.
6. Позивач подав відзив на касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Зазначає про відповідність висновку суду апеляційної інстанції обставинам справи, які встановлені на підставі досліджених доказів, правильне застосування норм матеріального права та відсутність порушення норм процесуального права, які можуть слугувати підставою для його скасування.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. При розгляді касаційних скарг колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.
8. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. За приписами статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.
10. Згідно із статтею 96 Конституції України Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період.
11. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
12. Пункт 6 частини першої статті 116 Конституції України визначає, що саме Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
13. Відповідно до частини першої статті 19 Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон №794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
14. Закон №966-XIV дає визначення прожитковому мінімуму, закладає правову основу для його встановлення, затвердження та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень.
15. Так, відповідно до частини першої статті 1 Закону №966-XIV прожитковий мінімум - це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.
16. За приписами частини другої цієї ж статті Закону №966-XIV прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність.
17. Принципи формування наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг наведено в статті 3 Закону № 966-XIV.
Набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п`ять років.
Набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров`я.
Набір непродовольчих товарів формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку, з використанням нормативів забезпечення засобами гігієни, медикаментозними засобами, засобами захисту організму людини від впливу навколишнього середовища, а також засобами для влаштування побуту.