ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 380/7134/21
адміністративне провадження № К/990/11375/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І.В.,
суддів: Яковенка М.М., Шишова О.О.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "МЕЛІАН" на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2021 року у складі судді Гулика А.Г. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2022 року у складі колегії суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П., Шевчук С.М. у справі № 380/7134/21 за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "МЕЛІАН" до Головного управління Державної податкової служби у Львівській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
Товариство з обмеженою відповідальністю "МЕЛІАН" (далі - позивач, ТОВ "МЕЛІАН") звернулось до Львівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної податкової служби у Львівській області (далі - відповідач, ГУ ДПС у Львівській області), в якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення дослідження фінансового-господарської діяльності позивача зі складенням висновку від 01.04.2021 № 67/13-01-08-01-06/43769126 та скерування його у Львівську обласну прокуратуру;
- визнати протиправними дії щодо ненадання відповіді на адвокатський запит від 25.03.2021;
- зобов`язати відповідача надати запитувану в адвокатському запиті від 25.03.2021 інформацію та копії документів.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 13.09.2021 задоволено клопотання ГУ ДПС у Львівській області та закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що позовні вимоги не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства з двох причин.
По-перше, позовні вимоги щодо проведення аналітичного дослідження зі складенням висновку взагалі не підлягають судовому розгляду, оскільки такі дії податкового органу проведено в межах досудового розслідування у кримінальному провадженні, а тому вони не впливають на права та інтереси позивача у публічно-правовій сфері.
По-друге, позовні вимоги щодо розгляду адвокатського запиту підлягають розгляду за правилами кримінального судочинства, оскільки запитувана інформація містить таємницю досудового розслідування, а порядок ознайомлення з такою інформацією регламентований Кримінальним процесуальним кодексом України.
Висновки суду першої інстанції були підтримані Восьмим апеляційним адміністративним судом, який постановою від 31.03.2022 залишив в силі ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13.09.2021 про закриття провадження у справі.
Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
Львівська обласна прокуратура листом від 17.12.2020 № 10/1-245вих20 просила ГУ ДПС у Львівській області провести аналіз фінансово-господарської діяльності ряду суб`єктів господарювання, в тому числі ТОВ "МЕЛІАН" у рамках кримінального провадження № 4202014090000068.
На виконання вимог зазначеного листа ГУ ДПС у Львівській області провело дослідження фінансово-господарської діяльності ТОВ "МЕЛІАН", за результатами якого складено висновок від 01.04.2021 № 67/13-01-08-01-06/43769126, який скеровано на адресу ініціатора - Львівської обласної прокуратури листом від 01.04.2021 № 3948/5/13-01-08-01-10.
Крім того, ТОВ "МЕЛІАН" звернулось до ГУ ДПС у Львівській області з адвокатським запитом від 25.03.2021, у якому просило надати інформацію з наданням підтверджуючих документів щодо: ходу проведення аналізу фінансово-господарської діяльності, змісту виявлених порушень, правових підстав проведення такого дослідження, а також посадових осіб, які провидили такий аналіз.
Листом від 05.04.2021 відповідач повідомив позивача про те, що на виконання листа Львівської обласної прокуратури проведено дослідження фінансово-господарської діяльності ТОВ "МЕЛІАН", за результатами якого складено висновок та направлено на адресу ініціатора.
Позивач, уважаючи протиправними дії відповідача, звернувся до суду з цим позовом.
Під час розгляду справи у суді першої інстанції відповідачем подано клопотання про закриття провадження у справі, оскільки проведення податковим органом аналітичної роботи та дослідження фінансово-господарської діяльності певного суб`єкта господарювання не може бути самостійним предметом розгляду у суді.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, закрив провадження у справі. Під час розгляду зазначеного клопотання установив, що службова діяльність відповідача щодо проведення аналітичної роботи не породжує, не змінює та не звужує права особи, не встановлює для неї додаткових обов`язків, а тому такі дії не є діями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, які можуть бути оскаржені до суду.
Суд також зазначив, що у спірному випадку оцінка діям відповідача щодо ненадання відповіді на адвокатський запит повинна здійснюватися судом при розгляді та вирішенні кримінального провадження.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, ТОВ "МЕЛІАН" звернулося з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій безпідставно не врахували те, що лист прокуратури не є належним документом, у розумінні кримінального процесуального законодавства, який надає повноваження відповідачу на здійснення аналітичного дослідження, а тому здійснення відповідачем аналітичного дослідження відбулося без відповідного процесуального документа.
Позивач зазначає, що в оскаржуваних рішеннях судів помилково зазначено, що дії відповідача щодо проведення аналітичного дослідження вчинено на виконання постанови слідчого, оскільки така постанова до матеріалів справи долучена не була, а відповідач у клопотанні про закриття провадження у справі не зазначав про існування такої постанови, у зв`язку з чим судами неправильно встановлено фактичні обставини справи.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції вірно застосовано норми матеріального права без порушень норм процесуального права та повторив доводи, зазначені у клопотанні про закриття провадження під час розгляду справи у суді першої інстанції.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Спором адміністративної юрисдикції, у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України, є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав кваліфікувати спір як публічно-правовий і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Отже, Кодексом адміністративного судочинства України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій.
Суд звертає увагу, що владні управлінські функції суб`єкта владних повноважень повинні безпосередньо породжувати для особи певні правові наслідки, тобто мати вплив на її права та законні інтереси.
Зазначений висновок пояснює тлумачення частини першої статті 5 КАС України, яким визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Тобто з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати, що між сторонами існує публічно-правовий спір, а саме довести, що оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність вплинули на обсяг її прав, інтересів та обов`язків.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене в статті 6 Конвенції, не є абсолютним Право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод.
Таким чином, обов`язковою ознакою рішення дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.
Матеріалами справи підтверджується, що на виконання вимог листа Львівської обласної прокуратури від 17.12.2020 № 10/1-245вих20, який направляється у зв`язку з процесуальним керівництвом у кримінальному провадженні № 4202014090000068, ГУ ДПС у Львівській області провело дослідження фінансово-господарської діяльності ТОВ "МЕЛІАН", за результатами якого складено висновок від 01.04.2021 № 67/13-01-08-01-06/43769126.
При цьому як у тексті позовної заяви, так і у касаційній скарзі, позивач зазначає, що спірний аналітичний висновок використовується як доказ у рамках відповідного кримінального провадження. Зокрема, на проведення спірного аналітичного дослідження посилався прокурор при розгляді клопотання про арешт коштів у межах справи № 462/7976/20, яка розглядалась слідчим суддею Залізничного районного суду м. Львова.
Тобто можна зробити висновок, що аналітичний висновок ГУ ДПС у Львівській області від 01.04.2021 № 67/13-01-08-01-06/43769126 є доказом у кримінальному провадженні, що є важливою обставиною при визначенні правової природи оскаржуваних у цій справі дій відповідача.
Конституційний Суд України у рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності, правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.
У рішенні від 23.05.2001 № 6-рп/2001 Конституційний Суд України також зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися у порядку, встановленому КПК України, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості, не належить до сфери управлінської.
Таким чином, органи досудового розслідування та прокурори під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, відтак, оскарження таких діянь має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК України.
Так само за правилами КПК України має надаватись оцінка доказам, які отримані під час досудового розслідування.
Відповідно до статті 91 КПК України у кримінальному провадженні підлягають доказуванню: 1) подія кримінального правопорушення (час, місце, спосіб та інші обставини вчинення кримінального правопорушення); 2) винуватість обвинуваченого у вчиненні кримінального правопорушення, форма вини, мотив і мета вчинення кримінального правопорушення; 3) вид і розмір шкоди, завданої кримінальним правопорушенням, а також розмір процесуальних витрат; 4) обставини, які впливають на ступінь тяжкості вчиненого кримінального правопорушення, характеризують особу обвинуваченого, обтяжують чи пом`якшують покарання, які виключають кримінальну відповідальність або є підставою закриття кримінального провадження; 5) обставини, що є підставою для звільнення від кримінальної відповідальності або покарання; 6) обставини, які підтверджують, що гроші, цінності та інше майно, які підлягають спеціальній конфіскації, одержані внаслідок вчинення кримінального правопорушення та/або є доходами від такого майна, або призначалися (використовувалися) для схиляння особи до вчинення кримінального правопорушення, фінансування та/або матеріального забезпечення кримінального правопорушення чи винагороди за його вчинення, або є предметом кримінального правопорушення, у тому числі пов`язаного з їх незаконним обігом, або підшукані, виготовлені, пристосовані або використані як засоби чи знаряддя вчинення кримінального правопорушення; 7) обставини, що є підставою для застосування до юридичних осіб заходів кримінально-правового характеру.