ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 листопада 2022 року
м. Київ
справа №380/12815/21
адміністративне провадження № К/990/14102/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 380/12815/21
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року (головуючий суддя: Брильовський Р. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року (колегія у складі: головуючого судді Гудима Л. Я., суддів: Довгополова О. М., Святецького В. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області, в якому просив:
- визнати протиправним дії Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області щодо застосування обмеження у вигляді нарахування пенсії в розмірі 60 відсотків та максимальним розміром пенсії під час проведення перерахунку пенсії ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області провести ОСОБА_1 перерахунок та виплату пенсії по інвалідності у зв`язку з підвищенням заробітної плати працівникам прокуратури відповідно до ст. 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697 "Про прокуратуру" (в редакції від 14 жовтня 2014 року) на підставі довідки Львівської обласної прокуратури № 21/839/вих21 від 13 квітня 2021 року, з розрахунку 90 відсотків середньомісячного заробітку, без обмеження максимального розміру пенсії, починаючи з 01 квітня 2021 року.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що відповідач протиправно зменшив відсотковий розмір пенсії при її перерахунку на підставі оновленої довідки про складові грошового забезпечення з 90% до 60%.
На думку позивача, пенсійний орган приймаючи рішення про перерахунок його пенсії неправильно застосував чинне законодавство, оскільки керувався ст. 86 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VІІ, який набрав чинності 15 липня 2015 року, в той час, як слід було керуватися нормами закону, який діяв на час призначення позивачу пенсії станом на 09 липня 2002 року, тобто ст. 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХХІ.
Позивач вказав, що при прийнятті нових законів або внесенні змін чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що розуміння сутності соціальних гарантій працівників правоохоронних органів, зокрема, працівників прокуратури, зміст та обсяг досягнутих ними соціальних гарантій не може бути звужено шляхом внесення змін до законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 07 червня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2021 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано правову позицію викладену Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 21 грудня 2021 року у справі № 580/5962/20.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 червня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
8. 08 червня 2022 року на адресу Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшло заперечення на клопотання про поновлення процесуального строку.
9. Верховний Суд ухвалою від 15 червня 2022 року касаційну скаргу відповідача залишив без руху. Надав скаржнику десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги шляхом подання до суду заяви про поновлення строку на касаційне оскарження із наданням доказів та належним обґрунтуванням.
Ухвалою Верховного Суду від 29 серпня 2022 року, після усунення відповідачем недоліків касаційної скарги, відкрито касаційне провадження.
10. 23 вересня 2022 року від Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області на адресу Верховного Суду надійшло клопотання про зупинення виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2022 року клопотання Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області про зупинення виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2021 року у справі №380/12815/21 задоволено. Зупинено виконання рішення суду першої інстанції до закінчення його перегляду у касаційному порядку.
12. 23 вересня 2022 року до Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_1 про зупинення провадження у справі до завершення розгляду Конституційним Судом України справи за конституційними скаргами ОСОБА_2 № 18/289 та ОСОБА_3 № 18/342 щодо невідповідності Конституції України положення абзацу шостого частини п`ятнадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII та частини першої статті 2 Закону України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" від 8 липня 2011 року №3668-VI у частині поширення їх дії на Закон №1697, якими встановлено, що максимальний розмір пенсії не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
13. Ухвалою Верховного Суду від 26 вересня 2022 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про зупинення провадження в адміністративній справі № 380/12815/21.
14. Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 15 листопада 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України у Львівській області та отримує пенсію за вислугою років відповідно до Закону України "Про прокуратуру". До перерахунку пенсії отримував пенсію за вислугу років, обчислену відповідно до вимог статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" в розмірі 90% середньомісячного заробітку.
16. 03 червня 2021 року позивач звернувся до відповідача із заявою про перерахунок розміру пенсії на підставі довідки Львівської обласної прокуратури від 13 квітня 2021 року №21/839/вих21 у розмірі 90% від заробітної плати без обмеження максимального розміру пенсії.
17. 29 червня 2021 року Головним управлінням Пенсійного фонду України у Львівській області прийнято рішення у формі листа № 7905-6860/Г-52/8-1300/21, відповідно до якого позивачу проведено перерахунок пенсії на підставі вказаної довідки з 01 квітня 2021 року, при цьому застосовано розмір пенсії 60 % від заробітку та обмежено розмір пенсії десятьма прожитковими мінімумами, встановленими для осіб, які втратили працездатність. З 01 квітня 2021 року розмір пенсії позивача становить 17 690 грн.
18. Вважаючи зменшення відсоткового значення розміру свого грошового забезпечення, від якого слід обраховувати пенсію, та обмеження її максимальним розміром протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. На час призначення позивачу пенсії (2014 рік) особливості пенсійного забезпечення прокурорів і слідчих визначалися ст. 50-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1789-ХІІ).
22. Статтею 50-1 Закону № 1789-ХІІ у редакції, чинній до 01 жовтня 2011 року, було передбачено, що прокурори і слідчі зі стажем роботи не менше 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посадах прокурорів і слідчих прокуратури не менше 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років незалежно від віку. Пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до котрої включаються всі види оплати праці, на які нараховуються страхові внески, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії. За кожен повний рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 відсотки, але не більше 90 відсотків від суми місячного (чинного) заробітку.
23. Законом України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" від 08 липня 2011 року № 3668-VI у статтю 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ внесено зміни, відповідно до яких пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включаються всі види оплати праці, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії.
24. Законом України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року № 1166-VII у статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ у частинах другій і п`ятій цифри " 80" замінено цифрами " 70".
25. Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII у статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ у частинах другій та п`ятій цифри " 70" замінено цифрами " 60".
26. За правилами частини вісімнадцятої цієї статті (у редакції, чинній до 01 січня 2015 року) призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи. З 01 січня 2015 року умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначалися Кабінетом Міністрів України.
27. Водночас 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ, відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень якого визнано таким, що втратив чинність із набранням чинності цим Законом, зокрема, Закон України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ, крім, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, що втратили чинність з 15 грудня 2015 року.
28. З набранням чинності Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ пенсійне забезпечення працівників прокуратури регулюється положеннями статті 86, за правилами частин першої, другої якої прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років. Пенсія призначається в розмірі 60 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включаються всі види оплати праці, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії.
29. Згідно із частиною двадцятою цієї статті призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки.
30. Конституційний Суд України за результатами розгляду справи № 3-209/2018 (2413/18, 2807/19) ухвалив рішення від 13 грудня 2019 року № 7-р(II)/2019 та вирішив таке:
визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України;
положення частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
31. Частина двадцята статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (в первинній редакції) мала такий текст: "Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки".
32. Розділ XII "Прикінцеві положення" Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ щодо набрання ним чинності (в розрізі конкретних статей закону) неодноразово змінювався, переважна більшість статей (у т.ч. стаття 86) цього Закону набрали чинності з 15 липня 2015 року. Водночас з 15 липня 2015 року втратив чинність Закон України "Про прокуратуру" №1789-ХІІ (крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п`ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів).
33. 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", яким, з-поміж іншого, внесено такі зміни:
частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" №1789-ХІІ (діяла до 15 липня 2015 року) викладено в такій редакції: "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України";
частину двадцяту статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" №1697-VІІ (набрала чинності 15 липня 2015 року) викладено у такій редакції: " 20. Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України".
34. Отже, починаючи з 01 січня 2015 року в Україні: жоден закон не визначав ані умов (підстав), ані порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених на підставі Закону України "Про прокуратуру"; законодавець делегував повноваження щодо встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури Кабінету Міністрів України.
35. Суд установив, що Кабінет Міністрів України впродовж 2015 - 2019 років не визначив умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
Така бездіяльність Кабінету Міністрів України призвела до чисельних судових спорів між пенсіонерами, які отримують пенсію відповідно до Закону України "Про прокуратуру" та Пенсійним фондом України.
36. Відповідно до частини другої статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Конституційний Суд України встановив такий порядок виконання рішення № 7-р(II)/2019:
частина двадцята статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;
частина двадцята статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII підлягає застосуванню в первинній редакції:
" 20. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки".
Протягом усього періоду дії норми статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, яка визначала, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, позивачка мала право на перерахунок пенсії, проте була позбавлена можливості таке право реалізувати з огляду на бездіяльність Кабінету Міністрів України.
37. Верховний Суд в постанові від 24 квітня 2019 року (справа № 826/8546/18) звернув увагу, що Кабінет Міністрів України протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, необхідність прийняття яких Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII покладено саме на Уряд.
Суди у зазначеній справі визнали протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру" та зобов`язали Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та ухвалити рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
38. Проте, рішення суду фактично Кабінетом Міністрів України не виконано.
39. Відсутність затвердженого Кабінетом Міністрів України порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури зумовило неможливість проведення органами Пенсійного фонду України перерахунку зазначених пенсій.
40. Реалізація його права була забезпечена саме рішенням Конституційного Суду від 13 грудня 2019 року.
41. Колегія суддів звертає увагу, що в цій ситуації позивач має право на перерахунок пенсії відповідно до статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ на підставі довідки Львівської обласної прокуратури № 21/839/вих21 від 13 квітня 2021 року.
42. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у рішенні від 14 вересня 2020 року за результатами розгляду зразкової справи № 560/2120/20.
43. Колегія суддів звертає увагу, що первинна редакція частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII до 13 грудня 2019 року (дата ухвалення Конституційним Судом України рішення № 7-р(II)/2019) не набирала чинності та не застосовувалася, оскільки Законом № 76-VIII цю первинну редакцію з 01 січня 2015 року було змінено на речення "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України", тобто ці зміни було внесені в текст статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII ще до дати набрання нею чинності (15 липня 2015 року).