ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 560/1746/20
адміністративне провадження № К/9901/13781/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
секретаря судового засідання - Самари В.С.,
представника позивача Стороженка Ю.В.
представників третьої особи Чернівецької міської ради Юзьківа М.І., Сірман Н.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу №560/1746/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гіпербуд"
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Проспект", Чернівецька міська рада
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Гіпербуд" на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 (колегія у складі: головуючого судді Драчук Т.О., суддів: Полотнянка Ю.П., Ватаманюка Р.В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. В березні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Гіпербуд" (далі - позивач, ТОВ "Гіпербуд") звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач, ДАБІ України), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Проспект" (далі - ОК "Житлово-будівельний кооператив "Проспект"), Чернівецька міська рада, в якому позивач просив:
- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозволу ТОВ "Гіпербуд" на об`єкт будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва";
- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України видати ТОВ "Гіпербуд" дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва".
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що 28.01.2020 ТОВ "Гіпербуд" звернулося до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із заявою про видачу дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано - прибудованими торгово - офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва" за формою, визначеною в Додатку 10 до Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011 в редакції від 01.07.2019 (далі - Порядок №466). При цьому, до заяви були додані документи, вичерпний перелік яких міститься в частині третій статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Всупереч вимог пунктів 29, 31 Порядку №466, відповідач у період з 28.01.2020 по 10.02.2020 (10 робочих днів), жодних відомостей щодо видачі дозволу чи відмови у видачі дозволу позивачу не надав. Тому, згідно з приписами частини п`ятої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 31-1 зазначеного Порядку №466 позивач 13.02.2020 звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з проханням про вжиття протягом десяти робочих днів заходів, пов`язаних з видачею дозволу або відмовою в його видачі. Державна архітектурно-будівельна інспекція України у період часу з 17.02.2020 по 28.02.2020 (10 робочих днів) жодних відомостей щодо розгляду такого звернення позивачу не надала. Наведене, на думку позивача, свідчить про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, наслідком чого є звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.11.2020 адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозволу ТОВ "Гіпербуд" на об`єкт будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва".
Визнано протиправною та скасовано відмову Державної архітектурно-будівельної інспекції України у видачі дозволу на виконання будівельних робіт від 11.02.2020 №ІУ 133200420830 на об`єкт "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва".
Зобов`язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України видати ТОВ "Гіпербуд" дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва".
Стягнуто на користь ТОВ "Гіпербуд" судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 4204 (чотири тисячі двісті чотири) грн 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що твердження відповідача про те, що за результатами розгляду заяви ТОВ "Гіпербуд" про отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 11.02.2020 № ІУ 133200420830 на об`єкт "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва" Державною архітектурно-будівельною інспекцією України надано відмову у видачі такого дозволу, є безпідставними, оскільки відповідач не належним чином зокрема, а ні в письмовій, а ні в електронній формах не повідомив позивача про відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт. На підставі вказаного, суд першої інстанції дійшов висновку, що дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності. 131 в м. Чернівці. 2: 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва" є виданим в силу частини п`ятої статті 37 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності".
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що причиною відмови відповідача у видачі дозволу було неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу дозволу, а також встановлення невідповідності поданих документів вимогам чинного законодавства України. Проте, з наявних в матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ "Гіпербуд" звертаючись до відповідача разом з поданою заявою надано усі передбачені Законом "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядком №466, а тому підстав для відмови з вказаних причин у відповідача не було.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 25.11.2020 скасовано та прийнято нове, яким у задоволенні адміністративного позову ТОВ "Гіпербуд" відмовлено повністю.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаюче нове про відмову в задоволенні позову, апеляційний суд зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, зазначивши, що дозвіл на виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці. 2: 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва" є виданим в силу частини п`ятої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також, що відповідачем допущено бездіяльність при розгляді поданих документів на отримання дозволу, оскільки таке рішення було прийняте протягом десяти робочих днів, а неотримання такого рішення позивачем в цей же період не є підставою вважати, що відповідачем не розглянуто заяву позивача і не прийнято жодного належного рішення.
Крім того, апеляційний суд зазначив, що суд першої інстанції, вважаючи належним способом захисту позивача саме вихід за межі позовних вимог, скасовуючи відмову у видачі дозволу і фактично зобов`язуючи надати дозвіл, мав би дослідити усі підстави в межах законодавства для надання такого дозволу або відмови у наданні (належність усіх документів, їх відповідність вимогам законодавства, дійсність цих документів, розумність та реальність виконання цих документів, правильність оформлення та інше). Тобто, суд першої інстанції фактично вирішив питання, яке не було предметом позову, не досліджуючи усіх обставин, які в подальшому можуть мати негативний наслідок. Крім того, суд першої інстанції фактично перейняв на саме дискреційні повноваження відповідача.
Разом з цим, колегія суддів апеляційного суду перевіривши підстави відмови, а саме невідповідність поданих документів вимогам законодавства та неподанням необхідних документів для прийняття рішення про видачу дозволу, встановила відсутність ряду документів та невідповідність певних документів вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншим законам та підзаконним нормативно-правовим актам. За таких обставин у відповідача були наявні всі підстави для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021, позивач подав касаційну скаргу на вказане судове рішення, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що зі змісту статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вбачається, що факт відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт пов`язується з видачею такої відмови заявнику у письмовій формі, а не просто із фактом прийняття відповідного рішення органом державного архітектурно-будівельного контролю. Таким чином, дозвіл на виконання будівельних робіт об`єкт будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці. 2: 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва" є виданим в силу частини п`ятої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 19.04.2021 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19.04.2021, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "Гіпербуд" на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2021 у справі за вищевказаним позовом.
12. Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2022 справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ "Гіпербуд" звернулося до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з заявою про видачу дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкт "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано - прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва".
14. Заява, оформлена відповідно до додатку 10 до Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 №747), отримана відповідачем 28.01.2020 та зареєстрована за вхідним №40-30/2801-6.
15. До заяви були додані документи, вичерпний перелік яких міститься в частині 3 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
16. У зв`язку з відсутністю відомостей щодо результатів розгляду звернення, позивач 13.02.2020 звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з проханням на підставі частини п`ятої статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вжити заходів, пов`язаних з видачею дозволу на початок виконання будівельних робіт, щодо видачі якого ТОВ "Гіпербуд" зверталось 28.01.2020, або відмовою в його видачі. Зазначений лист отриманий відповідачем 17.02.2020.
17. Рішення, за результатами розгляду відповідачем звернення позивач не отримав.
18. ТОВ "Гіпербуд", вважаючи, що бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі дозволу на об`єкт "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано - прибудованими торгово-офісними приміщеннями та паркінгом по проспекту Незалежності, 131 в м. Чернівці, 2; 3 (коригування); 4 та 5 черги будівництва" є протиправною та такою, що порушує його права, звернувся з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
20. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" (далі також - Закон №687-XIV, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
22. Статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" №3038-VI від 17.02.2011 визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
23. Державна архітектурно-будівельна інспекція України діє відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (далі також - Положення про ДАБІ України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
24. ДАБІ України відповідно до покладених на неї завдань у визначених законодавством випадках видає дозволи на виконання будівельних робіт, повідомлення про внесення змін до них, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт та відповідно до пункту 7 Положення про ДАБІ здійснює свої повноваження безпосередньо через апарат та через свої територіальні органи (підпункт 8 пункту 4 Положення про ДАБІ України).
25. Процедура виконання будівельних робіт регулюється приписами статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок №466 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
26. Частинами першою та другою статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.