ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 580/2472/21
провадження № К/9901/43720/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, треті особи - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним і скасування наказу, за касаційною скаргою Київської міської прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Геращенка В.В. від 09 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьменка В.В., Василенка Я.М., Карпушової О.В. від 28 вересня 2021 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, треті особи - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, Міністерство культури та інформаційної політики України, про визнання протиправним і скасування наказу, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури "Скарбниця" будівлю, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 .
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 09 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, позовні вимоги фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури" в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури "Скарбниця" будівлю, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 .
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що, видаючи наказ від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури", в частині включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури вищевказаного об`єкту, відповідачем не враховано відсутність факту підтвердження відповідності критеріям, передбачених Порядком № 1760, проігноровано необхідність складення облікової документації (облікової картки, короткої історичної довідки, акту технічного стану об`єкта) та не вжито заходів, спрямованих на дотримання прав та охоронюваних законом інтересів позивача, а відтак не підтверджено висновки про наявність підстав для віднесення "Скарбниці" до числа щойно виявлених об`єктів культурної спадщини та безпідставно внесено згаданий об`єкт до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Київська міська прокуратура звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що 29 травня 2020 року між Уманською міською радою (продавець) та ОСОБА_1 (покупець) укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки несільськогосподарського призначення комунальної власності, відповідно до якого продавець на підставі рішення Уманської міської ради від 22 травня 2020 року № 3.25-78/7 передав у власність покупця земельну ділянку для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти, загальною площею 0,1105 га, кадастровий номер 7110800000:02:001:0501, місце розташування: АДРЕСА_1 .
6. На вказаній земельній ділянці розташована нежитлова будівля з цокольним поверхом та недобудованою прибудовою, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, що належать ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу нежитлової будівлі, посвідченого 06 квітня 2018 року приватним нотаріусом Уманського міського нотаріального округу Черкаської області Животовською Н.Г. за реєстрованим у реєстрі за номером 1185. Право власності на вказаний об`єкт нерухомого майна зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 06 квітня 2018 року, номер запису 25722195, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1293665471108.
7. Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації листом від 04 вересня 2019 року № 02/01-03-31/757/02/01-03-09 повідомив про необхідність погодження реставраційних робіт на об`єкті нерухомості позивача в межах земельної ділянки лише за погодження органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої цим органом науково-проектної документації.
8. Після отримання відповідей на адвокатські запити від 15 лютого 2021 року № 1502/2 та від 25 лютого 2021 року № 2502/2 та вважаючи необґрунтоване включення до нововиявлених об`єктів пам`яток архітектури "Скарбниця" будівлю, розташовану за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Небесної сотні, 27 (колишня АДРЕСА_1, позивач звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник вказує на те, що з огляду на міжнародні зобов`язання, взяті на себе Україною, та положення статті 54 Конституції України держава зобов`язана забезпечувати збереження об`єктів, що становлять культурну цінність. Збереження культурної спадщини впливає на формування менталітету нації, стверджує спадкоємність одвічних цінностей і традицій, формує базу для сталого розвитку суспільства. Запорукою піднесення української культури та духовного розвитку суспільства в дусі патріотизму і любові до України є збереження та примноження культурної спадщини, яку ми отримали від попередніх поколінь.
10. Оскаржувані судові рішення перешкоджають реалізації права на захист інтересів держави, оскільки виключення "Скарбниці" з Переліку фактично суперечить державній політиці в сфері охорони та захисту культурної спадщини та суспільному інтересу.
11. Беручи до уваги, що вказаний об`єкт культурної спадщини "Скарбниця" є частиною самобутності Українського народу, її історії та культури, має архітектурну цінність, яку держава повинна зберегти та передати наступним поколінням, розгляд подібного спору судом касаційної інстанції матиме значення для формування єдиної правозастосовної практики.
12. Враховуючи занедбаний стан "Скарбниці", відсутність захисту від пошкоджень та руйнувань внаслідок недобросовісного ставлення власника, позбавлення вказаного об`єкту культурної спадщини пам`ятко-охоронного статусу може призвести до його знищення, а отже, поряд із державним інтересом, наявний також і значний суспільний інтерес, який полягає в прагненні громадян гарантувати охорону та збереження для нинішнього і майбутніх поколінь цього об`єкту культурної спадщини.
13. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу Київської міської прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 09 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
14. У відзиві на касаційну скаргу фізична особа-підприємець ОСОБА_1 зазначає, що видаючи наказ від 23 листопада 2010 року № 10/03-21 "Про затвердження переліку щойно виявлених пам`яток архітектури", відповідач не звернув уваги на відсутність факту підтвердження відповідності "Скарбниці" критеріям, передбачених Порядком № 1760, не забезпечив заходів, спрямованих на дотримання прав та охоронюваних законом інтересів позивача, не вжив, а відтак дійшов передчасних висновків про віднесення "Скарбниця" до числа щойно виявлених об`єктів культурної спадщини і, як наслідок, безпідставно вніс згаданий об`єкт до Переліку щойно виявлених пам`яток архітектури.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
15. Правові засади здійснення охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища врегульовано Законом України "Про охорону культурної спадщини".
16. Відповідно до статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.
17. Згідно із частиною першою статті 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
18. Частиною першою статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначені повноваження органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, до компетенції яких належить, зокрема:
- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини;
- визначення меж територій пам`яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони;
- встановлення режиму використання пам`яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони;
- забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
- погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони;
- погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до вимог Земельного кодексу України;
- надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології), їхніх територіях та в зонах охорони, на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини, реєстрація дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок;
- управління в порядку, встановленому законом, історико-культурними заповідниками державного чи місцевого значення.
19. Частиною другою статті 7 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, міст Києва та Севастополя, інших населених пунктів органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій можуть створювати консультативні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.
Консультативні ради діють на підставі типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
20. Згідно із частиною першою статті 13 Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.
21. Приписами частин першої, другої статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки: а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини;
б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
22. Постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року № 1760 затверджено Порядок визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Порядок № 1760).
23. У відповідності до приписів пункту 3 Порядку № 1760 облікова документація на об`єкт культурної спадщини включає облікову картку, коротку історичну довідку, акт технічного стану та матеріали фотофіксації сучасного стану.
24. Згідно пункту 4 Порядку № 1760 облікова документація, що передбачає виконання роботи з метою виявлення, дослідження, фіксації об`єкта культурної спадщини, визначення його антропологічної, археологічної, естетичної, етнографічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності, складається органами охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, органами охорони культурної спадщини місцевого самоврядування згідно з їх компетенцією або уповноваженими ними установами та організаціями.
25. Приписами пункту 5 Порядку № 1760 визначено. що облікова картка об`єкта культурної спадщини повинна містити його найменування, відомості про розташування, дату утворення, первісне призначення, характер сучасного використання, ступінь схоронності, тип і вид об`єкта, наявність науково-проектної документації, а також стислий опис, фото загального вигляду, план, охоронний номер об`єкта, дату і номер рішення, відповідно до якого об`єкт взято на облік.
26. Пунктом 10 Порядку № 1760 передбачено, що об`єкти культурної спадщини національного значення є особливою історичною або культурною цінністю і повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: справили значний вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва країни; безпосередньо пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей; репрезентують шедевр творчого генія, стали етапними творами видатних архітекторів чи інших митців; були витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю.
Критерій автентичності означає, що пам`ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні нашарування, а також роль у навколишньому середовищі.
27. Відповідно до пункту 11 Порядку № 1760 об`єкти культурної спадщини місцевого значення повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв: вплинули на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону; пов`язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону; є творами відомих архітекторів або інших митців; є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.
28. Згідно пункту 12 Порядку № 1760 відповідність кожного об`єкта культурної спадщини критеріям, зазначеним у пунктах 10 і 11 цього Порядку, оцінюється науковими (вченими) радами установ та організацій, діяльність яких пов`язана з охороною культурної спадщини. За результатами оцінки оформляється протокол, де зазначається, яким саме критеріям відповідає кожен об`єкт культурної спадщини. Протокол надсилається центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
29. У відповідності до пункту 13 Порядку № 1760 після отримання протоколу, зазначеного у пункті 12, центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини у п`ятиденний термін передає його разом з обліковою документацією на розгляд утвореної у цьому органі експертної комісії.
Склад експертної комісії затверджує керівник центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. До складу ради входить не менш як три фахівці з науковим ступенем кандидата чи доктора наук з відповідної спеціальності.
Експертна комісія готує у п`ятиденний термін висновок щодо об`єкта культурної спадщини. Висновок підлягає затвердженню науково-методичною радою центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Зазначений висновок є підставою для занесення пам`ятки до Реєстру.
30. Відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.
31. Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України передбачено, що культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
32. Згідно з положеннями статті 66 Основного Закону України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
33. Законом України "Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи" від 20 вересня 2006 року № 165-V ратифіковано Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року (далі - Конвенція), відповідно до статті 3 якої кожна Сторона зобов`язується: 1. вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; 2. за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.
34. Статтею 4 Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.
Законодавство держав-учасниць має передбачати вимоги щодо подання до відповідного компетентного органу, що стосується архітектурного ансамблю або будь-якої його частини чи визначного місця і передбачає: спорудження нових будівель; значну зміну вигляду, яка переінакшує характеристики будівель або визначних місць.
35. Відповідно до статті 9 Конвенції кожна Сторона зобов`язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини. У відповідних випадках він може зобов`язати правопорушника зруйнувати новоспоруджену будівлю, якщо вона не відповідає встановленим вимогам, або реставрувати об`єкт спадщини, що охороняється, до його первісного вигляду.
36. Згідно зі статтею 10 Конвенції кожна Сторона зобов`язується прийняти комплексну політику збереження архітектурної спадщини, яка передбачає охорону архітектурної спадщини як одну з головних цілей планування забудови міської та сільської території, а також забезпечує врахування цієї вимоги на всіх етапах розробки планів розвитку територій та виконання процедур видання дозволів на проведення робіт.
37. Відповідно до статті 13 Конвенції з метою сприяння здійсненню такої політики кожна Сторона зобов`язується розвивати в межах своєї політичної і адміністративної системи ефективне співробітництво на всіх рівнях між органами, що займаються питаннями збереження спадщини, культури, довкілля і загального планування.
38. Приписами статті 1 Конвенції визначено, що для цілей цієї Конвенції вираз "архітектурна спадщина" включає такі нерухомі об`єкти:
1. пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення;
2. архітектурні ансамблі: однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак;
3. визначні місця: створені спільно людиною та природою частково забудовані ділянки, які мають чітко визначені характерні і однорідні риси, характеризуються спільністю чітких територіальних ознак і мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення.
39. Отже, з огляду на вищезазначені правові приписи, держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходів для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.